Retorika I Reforma - Studija Slučaja Formiranja Institucija U Crnoj Gori Od 1998-2001

Ovaj izvještaj je finansiralo Odjeljenje za planiranje politike Njemačkog ministarstva inostranih poslova i dio je ESI Crnogorskog projekta kojeg podržava US Misija NATO u Briselu.

ESI thanks the International City/County Management Association (ICMA) for the translation of this report.

Sa odlaskom bivšeg Predsjednika Jugoslavije Slobodana Miloševića i promjenom vlasti u Beogradu u jesen 2000. godine, završio se jedan izuzetan period crnogorske istorije. Od tada, pošto je Federalna Republika Jugoslavija ponovo u{la u međunarodne institucije, politički uslovi su se promijenili. Kako političke prilike u Beogradu smanju stratešku važnost Crne Gore za Zapad, tako se prioriteti donatora mijenjaju i Crna Gora više ne može raćunati na stalne spoljne dotacije koje su bile izuzetne zadnjih godina. U isto vrijeme, pitanje jugoslovenskog nasljeđa - uključujući i servisiranje stranog duga od 12,2 milijarde $ US-se ponovo razmatra, zajedno sa pregovorima sa MMF, Svjetskom Bankom i drugim povjeriocima.

U 1999. i 2000. godini, Evropska Zajednica i Sjedinjene Američke Države su dale 486 miliona DM kao pomoć Crnoj Gori. Za 2001. godinu najavljeno je još 280 miliona DM kao pomoć. Ovaj značajan paket pomoći iz inostranstva je postigao svoj primarni cilj-ojačao je Podgoricu u konfrontaciji sa Beogradom - ali je malo učinio na promovisanju promjena u Crnoj Gori. Stepen pomoći za 2002. godinu će sigurno biti znatno niži.

Eksperti koji rade na ekonomskim reformama žele da promovišu viziju svoje republike kao Ëjedne efikasne mikrodržaveŽ. U stvarnosti, veličina , troškovi i birokratski domet  vladine administracije su nastavili da rastu u poređenju sa 1999. godinom. Većina institucionalnih promjena tokom zadnje tri godine bila je stabilno širenje republičke administracije, po{to je preuzimala više funkcija od Jugoslavije. Iako ve}inu dostupnih statistika treba uzeti sa oprezom, opšta slika je sasvim jasna. Nekih 60 posto Crnogorske zvanične radne snage je trenutno zaposleno u državnim ili javnim preduzećima. Na troškove izdržavanja administracije tro{e se dvije trećine crnogorskog budžeta i to se posti`e samo putem obimne i do sada uveliko bezuslovne strane pomoći. Konsolidovani deficit budžeta iznosi zapanjujućih 15% od ukupnog bruto društvenog proizvoda.

Dok konstitucionalna pitanja nastavljaju da preokupiraju pažnju i crnogorske vlade i većine zapadnih posmatrača, stabilnost Crne Gore mnogo manje počiva na pitanju njenog statusa unutar ili van Jugoslavije nego li na njenoj mogućosti da nastavi sa ozbiljnim reformama. Nemogu}nost Crne Gore da se uhvati u ko{tac sa svojim unutrašnjim nedostacima napravi}e veoma ozbiljne probleme za programe koji su za i za programe koji su protiv nezavisnosti. Crnogorske institucije nijesu dovoljno djelotvorne kako bi omogućile da Crna Gora funkcioniše ili kao nezavisna, evropska država ili da prosperira unutar labave federacije ili konfederacije. Ukoliko je pomoć sa Zapada uslovljena ostankom Crne Gore unutar Jugoslovenske federacije, onda ta pomoć neće biti efektno uporište da promoviše unutrašnje reforme.

Rezultati reforme crnogorske uprave od 1998. godine zaslužuju da se pažljivo prouče. Od skora, Vujanovićeva uprava i Predsjednik Milo Djukanović su redovno naglašavali svoju opredijeljenost za inistitucionalne reforme. Ne nedostaje strateških dokumentata, predloga za projekte, radnih grupa ili ekspertskih timova koji daju svoje duge liste ciljeva. Međutim, kao što je često bio slučaj sa bivšom Jugoslavijom, retorika promjene postala je zamijena za realnost. Na polju reforme pravosuđa, nijedan novi zakon još nije usvojen još od kako je proces reforme započeo 1998. godine. Na polju administrativne reforme, nije preduzeto ništa. Na polju reforme lokalne uprave nijesu se desile nikakve značajnije promjene. Najznačajnije Ëdostignuće reformeŽ je osnivanje jednog Instituta za sudsvo, javnu upravu i lokalnu samoupravu u Podgorici kome nedostaju adekvatni resursi.

Nije napravljen neki značajniji pokušaj kako bi se identifikovali ljudski i finansijski resursi koji su potrebni kako bi se implementirali kompleksni programi reforme. Strana pomoć je sačuvala političku ekonomiju koja se zasniva na teškoj industriji, naduvanoj administraciji i velikom aparatu zaštite. Država je najveći poslodavac, najveći potrošač, kao i izvor dotacija za javna preduzeća koja posluju sa gubicima. Ona postavlja značajnije cijene i kontroliše većinu zarada, ali joj nedostaje najbitnija crta, a to je da upravlja javnom potrošnjom. Sve veće banke se nalaze u društvenom vlasništvu i zakoni o bankama su labavi. Ne pravi se jasna razlika između različitih grana vlade, niti između privrede i javne administracije. Parlament ima malo kontrole nad izvršnom vlašću koja u isto vrijeme malo podleže javnoj odgovornosti. Sudstvo ostaje potčinjeno izvršnoj vlasti. Jedna kompleksna mreža međuvlasničke i zajedničke kontrole povezuje politiku i ekonomiju na jedan veoma netransparentan način. Skoro da je svaki uticajan političar aktivan u javnoj ekonomiji i političko pokroviteljstvo determiniše imenovanja na ključne ekonomske pozicije.

Reforma administracije, uključujući pregled strukture centralne vlasti i razvijannje jedne manje i profesionalnije državne službe, je preduslov u nizu drugih reformskih ciljeva, koji pomaže državi da napravi izvršni kapacitet za sprovođenje svojih planova. Dok dobro strukturisana administracija ne garantuje da će se reforme uspješno sprovesti tamo gdje nedostaje politička podrška, sadašnja nefunkcionalna administracija garantuje neuspjeh.

Uticaj spoljašnje pomoći nije jednoznačan. Prisustvo stranih konsultanata povećalo je efektivnost reformskog zakonodavnog procesa. Nacrti zakona u raznim oblastima su u procesu donošenja, a neke ekonomske zakone je parlament već usvojio. Međutim, uz izuzetak Crnogorske Centralne Banke, nijedna od predviđenih institucionalnih reformi koje se nalaze u ovim inicijativama nije došla u fazu implementacije. Najdjelotvornija ekonomska ËreformaŽ do danas je uvodjenje Njemačke marke kao nove valute i preuzimanja carinske uprave. U oba slučaja, vlada je bila motivisana da ojača autonomiju Crne Gore u odnosu na Jugoslaviju.

Pomoć u procesu demokratizacije je fokusirana na reformu zakonodavstva, seminare i obuku i ograničenu nabavku opreme, naročito kompjutera. Iako se ovakva vrsta pomoći može smatrati dragocjenom, one moraju biti komplementarne i utkane u usredsređenu reformsku strategiju koju je pripremila crnogorska vlada. Takva strategija još nije napravljena. Sve dok se sama vlada ne opredijeli, programi tehničke pomoći će dati samo ograničene rezultate. Postoje stvari koje donatori sa Zapada mogu da urade kako bi pomogli ovaj proces. Oni bi trebali da mnogo više insistiraju na transparentnosti unutar crnogorske vlade o pitanjima kao što su državna potrošnja i finansijski propusti, struktura administracije kao i veličina i priroda policijskih snaga. Tehnička pomoć reformskim pokušajima bi trebala da se fokusira na niz osnovnih područja, prije nego da se širi na suviše sitne djelove kao do sada.

Postoji realan rizik da Crna Gora dalje socijalno propada. To će rezultirati pritiscima na crnogorsko društvo koji će biti značajni, a bit će ih teško predvidjeti. Donatori sa Zapada, koji su iz strateških razloga dopustili da Crna Gora postane zavisna od izdašne spoljne pomoći, sada imaju interes i odgovornost da, uzevši u obzir angažovanost crnogorskih vlasti, pomažu bivšim saveznicima da se prilagode na nove uslove tokom određenog perioda. Shvatiti svu ozbiljnost krize koja je na pomolu je preduslov za crnogorske lidere da počnu da nalaze izlaz i krenu naprijed. Jednako je važno da ljudi sa strane ne shvate zdravo za gotovo političku i ekonomsku stabilnost Crne Gore, već da aktivno uključe crnogorske vlasti u suočavanje sa korenima uzroka buduće nestabilnosti.

U velikom dijelu novije literature o razvoju društva izražava se mišljenje da je reforma javne uprave od suštinskog značaja za taj proces. U praksi, veća uspješnost i kapaciteti vlada pokazali su se kao ključni faktor u procesu približavanja Evropi bivših socijalističkih zemalja centralne Evrope. Istovremeno, reforma javne uprave je proces koji se izuzetno teško sprovodi i podržava spolja. U studiji inicijativa za reformu javne uprave sprovedenih širom svijeta 1997. godine uz podršku Svjetske banke postavlja se pitanje da li su takve inicijative imale značajan uticaj na uspješnost vlade. U studiji se zaključuje da poslije "gotovo deceniju ipo operativnog iskustva u reformi državne uprave, uprkos jednom broju uspješnih primjera i važnih lekcija koje su naučene, odgovor je da nisu". Kao rezultat toga, u studiji se poziva na ponovno razmatranje sadašnjih modaliteta inostrane pomoći, uz korišćenje rezultata studija slučaja o "konkretnim uspješnim primjerima i promašajima koji će pomoći da se razumije složena dinamika administrativne reforme". Nadamo se da će ova studija doprinijeti široj debati u specifičnom kontekstu reforme uprave u bivšoj Jugoslaviji.

Ovaj izvještaj predstavlja studiju slučaja iskustva Crne Gore u onom što se pominje pod raznim nazivima: izgradnja institucija, jačanje uprave, izgradnja kapaciteta ili reforma javne uprave. Ovo iskustvo se posmatra u svijetlu posebnog istorijskog konteksta: hladnog rata izmedju Crne Gore i Srbije u periodu od 1997. do 2000. godine. Studija ispituje rezultate posebnih napora na sprovodjenju reforme i njihovih implikacija na stabilnost Crne Gore i šireg regiona. Takodje se razmatra uticaj inostrane pomoći i daju preporuke kreatorima medjunarodne politike o tome kako da se na najbolji način iskoriste ograničeni medjunarodni resursi.

Najvažniji zaključak ove studije jeste to da kakav god da bude rezultat javne debate o budućem statusu ove male Republike (658.000 stanovnika i oko 50.000 izbjeglica) u okviru ili izvan Savezne Republike Jugoslavije (SRJ), stabilnost Crne Gore i dalje će biti varljiva ukoliko vlada ne zaustavi i okrene u drugom smjeru proces društvenog i ekonomskog pada koji traje već decenijama. U suprotnom, Crna Gora će još jednom rizikovati da se vrati u središte pažnje medjunarodne javnosti kao izvor nestabilnosti i to ovog puta kao posljedica unutrašnjih tenzija, bez obzira na njen pravni status.

Crna Gora danas ima većinu institucija samostalne države. Ona će zadržati gotovo svaku od tih institucija u svakoj od opcija postojećih predloga za rješenje njenog pravnog statusa. Medjutim, ove institucije nisu dovoljno uspješne da bi Crna Gora funkcionisala bilo kao nezavisna država bilo kao napredna i stabilna jedinica labavog federalnog ili konfederalnog uredjenja. Veliki broj vodećih političara Crne Gore ne slaže se sa ovakvim mišljenjem. U vrijeme kada se na Podgoricu gledalo kao na neophodnog saveznika u borbi protiv Miloševića, posmatrači sa strane učvršćivali su njen imidž "reformske administracije". Kao što je nedavno rečeno u izvještaju Ministarstva inostranih poslova Sjedinjenih Država: "cilj američke pomoći ostaje isti – podržati reformski orjentisanu vladu Predsjednika Đukanovića. Putem tehničke pomoći, podršku budžetu, isporukama hrane, SAD promoviše političku i ekonomsku tranziciju Crne Gore iz društva u kom je dominantna uloga države u društvo sa jakim institucijama koje podržavaju demokratske principe i otvorena, slobodna i konkurentna tržišta".

Problem je što, kada se detaljnije analizira, takve "tranzicije" uopšte nema. Cilj pomoći koju su pružale zapadne zemlje bio je da se kupi stabilnost u Crnoj Gori i u tome se uspjelo. Medjutim, tom pomoći nije "kupljena i reforma". Raskorak koji je danas prisutan izmedju retorike o reformi i realnosti inercije ovih institucija zaista je veliki i podsjeća na prethodnu socijalističku Jugoslaviju. Oni koji zagovaraju reformu, kao Veselin Vukotić, koji se nalazi na čelu Savjeta za privatizaciju Crne Gore, promovišu viziju zemlje kao "efikasne mikro-države" sa malom državnom upravom. Politički lideri Crne Gore navode da je prioritet njihove spoljne politike integracija u evropske institucije. Istovremeno, veličina, cijena i birokratski domet uprave i dalje značajno raste. Osnovna struktura uprave i dalje je u zamci socijalističke prošlosti. Izgleda da se reformske strategije uglavnom kreiraju kao privid za ljude sa strane i da administracija ne čini ni nominalne napore da ih realno finansira. Takodje, na domaćoj političkoj sceni nema aktera koji bi od izvršnih organa tražili odgovornost za obećanja koja daju. Preovladjujući "reformski trend" tokom prethodnih nekoliko godina jednostavno predstavlja nastavak trenda u Jugoslaviji koji traje već čitavu deceniju, prenošenja odgovornosti sa saveznog na republički nivo, od nedavno u oblastima monetarne politike i carinske uprave.

Iako raspoložive statističke podatke treba uzimati sa dosta opreza, opšta slika je jasna: danas više od 60 odsto zvanične radne snage u Crnoj Gori zaposleno je u državnim organima ili u preduzećima u državnom vlasništvu. Cijena izdržavanja administracije odnosi dvije trećine budžeta Crne Gore. Javna potrošnja iznosi 71 odsto bruto domaćeg proizvoda. Do sada je to bilo moguće zahvaljujući velikoj i bezuslovnoj inostranoj pomoći (oko 765 miliona DM dodijeljeno je u periodu od 1999 do 2001 od strane Sjedinjenih Američkih Država i Evropske Unije). U nedostatku dalje pomoći, ovaj sistem može se srušiti kao i bilo koji drugi nereformisani socijalistički režim krajem 80-tih godina. Uprava će uskoro biti prinudjena da bira izmedju toga da smanji plate u javnom sektoru ili penzije, smanji subvencije preduzećima u državnom vlasništvu, naročito u elektroprivredi, ili da smanji državni aparat, uključujući policiju. Trenutno ne postoje pouzdane strategije za preduzimanje takvih redukcija.

Postoje dva razloga zbog kojih je potrebno podrobnije ispitati "reformsko iskustvo" Crne Gore.

Prvo, ako se uzme u obzir vjerovatnoća da će se ekonomska i socijalna situacija u bliskoj budućnosti pogoršati, i crnogorski politički akteri i spoljašnji svijet suočiće se sa donošenjem teških odluka o tome kako da reaguju. U optimističnom scenariju, sve veće nezadovoljstvo zbog nesposobnosti sadašnjih institucija da obezbijede sigurnost bilo bi pokreta~ za ozbiljne i odavno zakašnjele reforme. Prestrukturiranje javne uprave u Crnoj Gori, pitanje kome je do sada poklanjano vrlo malo pažnje, nalazilo bi se u središtu takvih napora. Medjutim, da bi se kreirala i primijenila pouzdana strategija za reformu javne uprave potrebno je da se razumije zašto su nedavni pokušaji propali i koje su to prepreke koje su i dalje prisutne.

Drugo, iskustvo sa reformom javne uprave u Crnoj Gori sadrži važne lekcije za reformatore u Srbiji i medjunarodne donatore. Ono sadrži upozorenje da ne treba potcijeniti teškoće na koje se nailazi kada se krene u prevodjenje reformske retorike u realnost, ako se uzme u obzir slabost vladinih institucija. Ono pokreće i pitanje o tome u kojoj mjeri se dovoljno pažnje i resursa poklanja reformi samog državnog aparata. Ima mnogo razloga zbog kojih donatori i političari više vole da sredstva troše u oblastima u kojima je efekat neposredniji i vidljiviji, od infrastrukture do podrške budžetu u dijelu socijalnih transfera. Iskustvo Crne Gore ukazuje i na rizik da izostane tretiranje nedostataka administracije u okviru državnog aparata od samog početka da reforme u ostalim sektorima (kao što su makroekonomske reforme ili privatizacija) ne bi propale.

Sklonosti medjunarodnih posmatrača da sada stabilnost u Crnoj Gori uzimaju zdravo za gotovo, pošto su uspješno mobilisali dovoljno pomoći da bi se suprotstavila agresivnoj Srbiji, mogle bi se pokazati kao opasna greška. U pesimističkom scenariju za budućnost, koji je već vidjen u toku prethodne decenije u istoriji nakon raspada Jugoslavije, "pokretači konflikata" mogli bi da se pojave iz nezadovoljnih djelova političkog establišmenta, odbacujući status quo i kompromise koji su mu svojstveni. Njihova vodilja ne bi bila reforma već polarizacija, a koristili bi postojeće društvene, regionalne, političke i etničke razdore. Neriješeni ustavni status, medju-etnički odnosi i mreže kriminala koje postoje kao nasljedje decenije života pod embargom, pružaju za to dovoljno materijala. Pošto je sličan razvoj dogadjaja već vidjen u svakoj drugoj bivšoj jugoslovenskoj republici, izuzev u Slovenij i, eto, Crnoj Gori, to bi trebalo da upozori spoljnji sivjet da sa oprezom prihvata mišljenje da se dublja kriza "tamo ne bi mogla dogoditi" ukoliko se ukupni društveni uslovi dalje budu pogoršavali. Pretpostavka na koju se ovo mišljenje oslanja jeste da se ovdje ne radi o etničkoj mržnji iz ranijih vremena, već o nesposobnosti vlasti da pruži osnovnu sigurnost i stabilnost svojim gradjanima na ravnopravan način i da upravo tu leže mogućnosti da pokreteči konflikata polarizuju društva, od Kavkaza do Balkana.

Kontekst napora na reformi institucija koji se ovdje analiziraju je kriza treće Jugoslavije. Postoje dva važnija aspekta ove krize, jedna pravna i jedna društveno-ekonomska. Upravo njihov medjusobni odnos uglavnom objašnjava sadašnje stanje u Crnoj Gori.

Korijeni ustavne krize treće Jugoslavije mogu se naći u Ustavu iz 1992. godine, koji je ustanovio novu državu kao labavu federaciju dva neravnopravna partnera, velike Srbije i male Crne Gore. Medjutim, strukturni problemi izlaze na površinu kada, po prvi put 1997. godine, dvije vlade u Beogradu i Podgorici nisu više postizale saglasnost u pogledu osnovnih političkih principa. 1997. godine, Milo Đukanović je gotovo cijeli politički establišment u Crnoj Gori poveo u raskid sa Miloševićem i Beogradom. Do ovoga je došlo u vrijeme stalnih medjunarodnih sankcija, uličnih protesta u Srbiji i sve većeg nezadovljstva u Crnoj Gori zbog pada životnog standarda. Vladajuća partija u Crnoj Gori, DPS, uglavnom je ostajala na poziciji tokom ove transformacije kao "partija na vlasti", bez ideologije i posvećena održavanju status quo u institucijama.

Tenzije izmedju Podgorice i Beograda dostigle su vrhunac tokom rata na Kosovu u proljeće 1999. godine. Dok je Srbija objavila rat, Crna Gora je ostala na neutralnoj poziciji. Ovo je produbilo ustavnu krizu u Jugoslaviji, ali je bilo pozitivno u smislu dobijanja ekonomskih olakšica. Odjednom je opstanak ove vlasti postao glavni ulog za bezbjednost od strane Zapada. Vladajuća koalicija dostigla je konsenzus po pitanju podrške izgradnje institucija koje su neophodne za kvazi-nezavisnost, dok je istovremeno odlagala konačnu odluku o svom statusu. Prijetnje iz Beograda pomogle su da se održi jedinstvo.

Korijeni društvene i ekonomske krize leže u jugoslovenskom modelu ekonomskog razvoja. Detaljna ispitivanja domaćinstava pružaju jasnu sliku o uticaju takve krize na stanovništvo. Po jednoj studiji novijeg datuma, 56 odsto domaćinstava u Crnoj Gori tokom proteklih pet godina ne može sebi da priušti bilo koju od krupnijih investicija, kao što su stan, automobil, mašina za pranje veša, frižider, TV, muzički uredjaj, kompjuter ili namjerštaj. Za više od 60 odsto domaćinstava, obezbjedjivanje hrane predstavlja problem. 27 odsto domaćinstava u Crnoj Gori ima primanja ispod DM 100 mjesečno po članu porodice.

Koalicija Đukanovića dobila je parlamentarne izbore 1998. godine zahvaljujući obećanjima "boljeg života", a ne ustavne reforme. Paradoksalno je, ali upravo prijetnja bezbjednosti i pogoršana ustavna kriza u vrijeme rata na Kosovu omogućile su vladi da ispuni bar dio svojih obećanja. Od 1999. godine, Crna Gora je primala značajnu podršku budžetu od Evropske Unije i Sjedinjenih Američkih Država. Ova pomoć bila je bezuslovna i omogućila državi da poveća subvencije (otvorene i skrivene) državnim preduzećima koje posluju s gubitkom, da održi socijalne transfere, proširi birokratiju i poveća plate u javnom sektoru. Crna Gora je bila podstaknuta da ima ovakvu medjunarodnu ulogu i u tome je nije ometalo ekonomsko nasljedje Savezne Republike Jugoslavije koje je dobila od svoje prethodnice, ogroman inostrani dug od nekih 12,2 milijarde američkih dolara. Dijelom i kao rezultat stranih neto tranfera, prosječni stanovnik Crne Gore bio je u znatno boljoj poziciji od stanovnika Srbije i imao neto lični dohodak i penzije oko dva puta veće od onih preko granice izmedju dvije republike.

S dolaskom nove vlasti u Srbiji i Jugoslaviji i ulaskom Jugoslavije u medjunarodne institucije, ovaj izuzetan period u istoriji Crne Gore bio je okončan. Politički konsenzus o pitanju statusa medju članicama vladajuće koalicije potpuno je nestao, što je dovelo do raspada koalicije i prijevremenih parlamentarnih izbora u aprilu 2001. godine. Ogroman inostrani dug ponovo se postavlja kao pitanje na pregovorima sa stranim kreditorima. Uprkos relativnom poboljšanju pozicije Crne Gore u toku protekle tri godine u poredjenju sa Srbijom, većina stanovništva i dalje se nalazi u nepovoljnom položaju. Sve je veći socijalni i ekonomski jaz imedju različitih oblasti, naročito izmedju siromašnijeg sjevera i relativno dobrostojećeg priobalnog pojasa, ali i izmedju malobrojne elite na vrhu političko-ekonomskog sistema i većina stanovništva koja zavisi od dotacija vlade i strategije pojedinaca za preživljavanje u sivoj ekonomiji. Mjesečna primanja, uključujući i procijenjene prihode od sive ekonomije, kreću se od DM 233 na sjeveru, DM 280 u centralnoj regiji (Podgorica), do nekih DM 478 na priobalnom pojasu. Većina stanovništva bori se za opstanak, a nekih 8 odsto izjavljuju da su dobrostojeći.

Situacija u Crnoj Gori danas podsjeca na situaciju tokom posljednjih godina bivše socijalisticke Jugoslavije. Ovo narocito važi za uzorak inostrane pomoci. Poslije raskida sa Staljinom 1948. godine, Socijalisticka Federativna Republika Jugoslavija (SFRJ) primila je znacaju finansijsku pomoc sa zapada, uglavnom bezuslovno. SAD je pokrivala 60 odsto tadašnjeg deficita od 1950 do1964. godine u interesu održavanja njenog jedinstvenog geopolitickog položaja "izmedju Istoka i Zapada". Ovo je omogucilo Jugoslaviji da izgradi svoju jaku industriju oružja i tešku industriju. Zaduženost Jugoslavije skocila je sa 4 milijarde US$ 1972. godine na 20 milijardi US$ do 1982. godine. Kao što je rekao John Lampe, do kraja 80-tih godina "podrška zapada koja je bila dio Titovog nasljedja postala je dio problema: legitimisala je politicki status quo i raspodjelu ekonomskih resursa u zamjenu za garanciju otplacivanja dugovanja." Po zavr{etku hladnog rata 1989. godine, strateški znacaj Jugoslavije preko noci je nestao. Inostrana pomoc i pažnja zna~ajno je smanjena, uprkos sve vecoj ekonomskoj i ustavnoj krizi. Zapadni kreatori politike nisu se ozbiljnjije ukljucivali sve dok kriza u zemlji nije bila daleko odmakla.

Poslije kraja nedavnog hladnog rata izmedju Miloševićeve Srbije i Đukanovićeve Crne Gore, izgleda da se ponovo javlja sličan model "iznenadnog rasta i gubitka" zapadne pomoći, istovremeno sa sličnom nesposobnosti i nespremnosti domaćih elita da sprovode reforme. Poslije više od deset godina od zvaničnog zbacivanja komunističke Jugoslavije i ustavna i ekonomska kriza i dalje su neriješene u Crnoj Gori.

Administrativne kulture, očekivanja državnih službenika o tome šta je "normalno" i "prihvatljivo" u datoj organizaciji, razvijaju se u vidu odgovora na konkretne probleme i strukture podrške tokom dugog vremenskog perioda. Čak i kada su takve kulture nefunkcionalne, potrebno je razumjeti njihove korijene ako želimo da dugotrajnije poboljšamo upravu. U slučaju Crne Gore, za ovako nešto neophodno je razumjeti strukture olakšica i mentalne modele shvaćanja uloge državne uprave u društvu koju je politička elita naslijedila iz prošlih vremena socijalističkog razvoja.

Monopol političke vlasti crnogorskog Saveza komunista okončan je 1990. godine. Medjutim, do najznačajnijih promjena u vladajućoj eliti došlo je prije pada komunizma, kao dio crngorske "anti-birokratske" revolucije u okviru samog Saveza komunista. I vladajući DPS i najznačajnija opoziciona partija, SNP, koje su se razišle 1998. godine, direktni su nasljednici crngorskog Saveza komunista. Ovo važi za ključne figure vlade Filipa Vujanovića , kao i za vodeće ličnosti današnjeg SNP-a, kao što su Predrag Bulatović i Zoran Žižić, koji su bili političari DPS-a.

Prvi višepartijski izbori takodje nisu transformisali ulogu države u društvu. Vlada je ostala garant jednog posebnog oblika ekonomskog razvoja koji se zasnivao ne a) velikoj, neodgovornoj birokratiji, b) važnoj, netransparentnoj strukturi obezbjedjenja i c) privredi zasnovanoj na industrijskim "bijelim slonovima" u teškoj industriji, koja je direktno ili indirektno podržavana državnim subvencijama.

Još jedno nasljedje bivše Jugoslavije je posebna "tradicije debate o reformi". Spoljašnji posmatrači koji nisu upoznati sa njenom istorijom mogli bi lako da je pogrešno protumače kao istinsku opredijeljenost za promjene prirode vlasti. Ovaj diskurs zasniva se na ideji o konačnom nestajanju "države" u okviru procesa "de-etatizacija". U srcu de-etatizacije bila je ideološka zaokupljenost opasnostima birokratske kontrole. Poslije raskida sa ortodoksnim staljinizmom, glavni ideolog Jugoslavije i njen najveći ustavni ekspert, Edvard Kardelj, usredsrijedio je svoju pažnju na to kako da "zaštiti revoluciju od njenih sopstvenih birokrata". Za Kardelja, staljinistički Sovjetski Savez kontrolisala je "birokratska kasta", dok je jugoslovenski socijalizam bio zasnovan na "stalnom jačanju društvene demokratije, u smislu jačanja samouprave običnih ljudi, njihovog većeg učešća u državnom aparatu." Milovan Đilas, Kardeljev veliki rival, ubrzo je iskazao stav (i zbog toga otišao u zatvor) da je ovaj opis jugoslovenske realnosti pogrešan. Samoupravljanje, po Đilasu, "legalizovalo je kritiku birokratije... ali nije značajno uticalo na karakter vlasti ili karakter političkih okolnosti." Umjesto toga, slijedile su decenije reorganizovanja vlasti, partije i privrednih struktura, kao i cijelog niza ustavnih amandmana, što je dovelo do "ezoteričke institucionalne realnosti".

Rezultat ovog procesa bio je dvojak. S jedne strane, došlo je do konstantne erozije saveznih institucija, koju su ublažavali jedino Titov vanustavni uticaj i jedinstvena jugoslovenska vojska. S duge strane, birokratizacija jugoslovenskog dru{tva se pove}avala umjesto da se smanjuje. Kao što je jedan kritičar primijetio, jugoslovenska država zaista je bila na umoru, kao što je ideologija de-etatizacije podsticala, ali na pogrešan način. Država gubi svoju funkciju koordinisanja i planiranja, dok se njene represivne funkcije jačaju, naročito na republičkom nivou." Debate o de-etatizaciji praćene su porastom još netransparentnijih administrativnih struktura. Ove debate praćene su beskrajnim nizom "planova za ekonomsku reformu" počev od 60-tih godina, koji su imali istu sudbinu kao i de-etatizacija u tom smislu što nisu uspjeli da se otrgnu od kontradikcija jugoslovenskog sistema. U principu, "anti-statizam, samoupravljanje, i slobodno i jedinstveno jugoslovensko tržište (bili su) svi zvanično odobreni ciljevi partijske politike". Kao što su posmatrači primijetili u vezi sa Programom ekonomske stabilizacije iz 1982. godine koji je pripremala specijalna komisija, jedina "dugoročna" odlika ovog reformskog programa bila je vrijeme koje je bilo potrebno za njegovu primjenu.

Rezultat svega ovoga dobro je poznat. Dominantni "reformski trend" 70-tih i dalje je bio porast snage (i tro{kova) republičkih birokratija. Umjesto da smanje potrošnju na odbranu i establišment bezbjednosti (jedan od najvećih izdataka po glavi stanovnika u Evropi), smanje i racionalizuju mnoge nivoe političke birokratije ili uvedu stroga budžetska ograničenja na neefikasnu tešku industriju, Jugoslavija i njene sve samostalnije republike nastavile su da troše na račun pozajmljenog novca.

Sve dok je glavni politički cilj u Crnoj Gori i dalje očuvanje društvenog sistema koji se zasniva na moćnoj naslijedjenoj trijadi ogromnog (i skupog) bezbjdnosnog aparata, velike i neodgovorne državne / partijske birokratije i primata teške industije koja posluje s gubitkom, neće doći do fundamentalne refome institucija vlasti. Ovaj kontinuitet kako u vizije političke elite o ulozi vlasti i u konkretnim podsticajima ukorijenjenim u socijalističkoj privredi najočigledniji je u stalnoj centralnoj ulozi "lanca proizvodnje aluminujuma" oko najvećeg crnogorskog preduzeća, Kombinata aluminijuma u Podgorici (KAP).

U toku 2000. godine, jedini sektori industrije koji su znatno poboljšali svoju proizvodnju bili su vezani za KAP (porast od 21 odsto u samom KAP-u, 38 odsto u rudnicima boksita, 46 odsto u metalopreradjivačkoj industriji vezanoj za aluminijum). Obzirom na to da ključne cijene koje odredjuju proizvodnu cijenu aluminijuma odredjuje vlada, "profitabilnost" kompanije je preoizvod političkog odlučivanja. Ostali ciljevi cetralne politike zavise od sudbine fabrike: kontrola deficita budžeta, privatizacija crnogorske elektroprivrede, i op{ta primjena velikih budžetskih ograničenja na kompanije.

Uz prisutan neodrživi fiskalni deficit, vlada nastavlja da naveliko subvencionira električnu energiju, primarnu komponentu za proizvodnju alumijuma. Značajan dio inostrane pomoći tokom proteklih nekoliko godina korišten je za uvoz električne energije, koja je direktno povezana sa sudbinom fabrike koja troši oko 40% ukupne količine električne energije.

Potrebno je da se hitno investira u električnu mrežu zbog višegodišnje zapuštenosti i lošeg održavanja. Stanovništvo u Crnoj Gori već ima problema sa nedostatkom električne energije. Medjutim, planovi da se privuku investicije kroz privatizaciju talac su ovako niskih cijena električne energije koje vlada vještački održava. Poredjenja sa drugim zemljama u regionu pokazuju da bi elektroprivreda trebalo da naplaćuje nekih 5 US centi po kilovat satu da bi ekonomski poslovala i održavala osnovnu infrastrukturu i osnovne investicije, dok se KAP snabdijeva električnom energijom po cijeni od 2 centa po kilovat satu. Monet primjećuje:

"da se KAP-u naplaćuje ova cijena (od 5 centi po KWH), ne bi više bio profitabilan. Sadašnje cijene aluminijuma u Evropi iznose oko 1569 US$/toni. Proizvodna cijena KAP-a prije tri godine, kada su cijene u svijetu bile niže, iznosila je 1700 US$/toni. Zato je KAP gubio novac. Proizvodne cijene su od tada smanjene na 1410 US$/toni (na gotovinskoj osnovi), pri čemu ostaje višak. Gore navedena viša cijena učinila bi da cijena bude iznad 1700/toni, što bi značilo da je fabrika neisplativa. Takodje treba imati na umu da se topionice aluminijuma u sjeverozapadu SAD-a zatvaraju zato što su cijene skočile sa 2,3 centa po KWH na četiri centa. Isto bi se desilo i sa KAP-om.

Do danas nema jaavne debate o cijeni ovakve privredne politike za samo društvo. Ostaje nejasno šta će se desiti kada prestanu inostrane subvencije za uvoz električne energije i kada budžetski pritisak primora vladu da revidira skupu politiku subvencionisanja. Ono što je jasno jeste da "aluminijumski lobi" preduzeća pod kontrolnom države i privatna trgovačka preduzeća koja su vezana za ovaj "industrijski dragulj crnogorske privrede" ostaje i dalje jak u 2001. godini kao što je bio kada je fabrika osnovana 1972. godine kao jedan od jugoslovenskih industrijskih "bijelih slonova". Tada, kao što je ekonomista Harold Lydall primijetio, "veliki dio inostranih zajmova uzetih 70-tih godina bio je usmjeren u pogrešnom smjeru ili protraćen. Ogromne sume su se ulivale u projekte za proizvodnju čelika i obojenih metala za koje se ispostavilo da su ili tehnički ili ekonomski neefikasni". Ono što nije investirano na ovaj način, potrošeno je da bi se kupio legitimitet trenutnog režima. Kao što ćemo vidjeti, upotreba medjunarodne pomoći tokom proteklih godina vrlo vjerno je odslikavala ovakvu praksu.

Realnost "nestajanja države" danas nije nastajanje male i odgovorne javne uprave, već rast sive ekonomije. U novijoj studiji se procjenjuje da prihod od sive ekonomije iznosi nekih dodatnih 40-50 odsto zvaničnom bruto društvenom proizvodu (BDP). U ispitivanju 5225 ispitanika, 21 odsto odraslih priznalo je da prima mjesečni dohodak od djelatnosti na sivom tržištu, oko 92.000 u poredjenju sa 114.000 zvaničnog broja zaposlenih. U drugoj studiji, 66 odsto od 469 intervjuisanih kompanija priznalo je da upošljava radnike na crno.

Nema univerzalnih modela funkcionisanja javne uprave. Nema strogih pravila o pravoj veličini uprave, pravom broju ministarstava, ili najprikladnijem načinu da se izmjeri uspješnost javne uprave. Čak i u okviru zemalja OECD-a, postoje potpuno različiti koncepti o tome šta je "odgovarajuća" uloga i odgovornost vlade pored njene osnovne dužnosti da održava mir i primjenjuje zakone.

Istovremeno, komparativna perspektiva pomaže da se identifikuju konkretne opcije o tome kako da se poboljša kapacitet uprave date administracije. Takodje pomaže da se identifikuju prisutne anomalije. Osobita struktura crnogorskog državnog aparata postaje sasvim očigledna kada se uporedi sa ostalima.

Poredjenja otkrivaju relativnu veličinu crnogorskog javnog sektora. U toku proteklih 20 godina, troškovi uprave kao udio u BDP u imućnijim zemljama OECD-a uvećali su se sa 34 do skoro 40 odsto, a u ostatku svijeta pali sa 28 na 26 odsto. U Crnoj Gori, potrošnja državnog aparata tokom 2000. godine iznosila je DM 920 miliona, ili 71 odsto BDP. Ukupni fiskalni deficit je u padu, sa 4,9 na 3,8 odsto u industrijskim zemljama i sa 3,9 na 2,6 odsto u ostalom dijelu svijeta. Konsolidovani bud`etski deficit u Crnoj Gori tokom 2000. godine iznosio je 15 odsto BDP (DM 191 milion). Ovo je mnogo više nego u bilo kojoj drugoj zemlji u tranziciji u jugoistočnoj Evropi, čak i u Albaniji, koja je 1997. godine doživjela pad državnih institucija (pogledati tabelu 1). To pokazuje veličinu šoka prilagodjavanja sa kojim će se suočiti kada medjunarodna pomoć prestane da finansira takve deficite.

	Albanija	Bugarska	Rum-unija	Slov-enija	Crna Gora*
Ukupni prihodi	21,0	34,8	31,5	43,0	56,3
Rashodi	31,4	33,3	35,5	43,5	71,3
Ukupni budžetski deficit, uključujući zajmove	-10,4	1,5	-4,1	-0,5	-15,0

emalja (godišnji prosjek za 1995-1999, u procentima BDP )

* Podaci za Crnu Goru navedeni su samo za 2000. godinu

 

Istovremeno, Crna Gora dozvoljava sebi luksuz neuobičajeno složene strukture centralne vlasti. U jednoj komparativnoj studiji navedeno je, generalno govoreći, da bi "većina zemalja mogla da dobro funkcioniše sa 12-18 centralnih ministarstava" Studija slučaja koju su izvršile ESI i Istočnozapadni institut izvodi zaključak da prosječan broj portfolia u većini centralno i istočno-evropskih zemalja iznosi manje od 16 (pogledati Aneks B). Uprkos svojoj maloj veličini, medjutim, Crna Gora može da se pohvali da ima aktivno predsjedništvo, premijera, tri zamjenika, ni manje ni više nego 18 ministarstava i 19 dodatnih vladinih agencija.

Mnoge od ovih izvršnih institucija veoma su male, a jedanaest od 37 imaju manje od 20 zaposlenih. Prosječno ministarstvo u Crnoj Gori upošljava 65 ljudi. Ovako veliki broj ministarstava i agencija čini da je saradnja u ključnim oblastima politike, naroičito oblastima administrativne i ekonomske reforme, izuzetno teška.

Pored osnovne veličine i broja ministarstava, vrijedi uporediti i uspješnost onog što je Svjetska banka nazvala "prilagodljive institucije" : aranžmani za menadžment javne potrošnje i budžetski procesi, plata u državnoj službi i menadžment zaposlenih i pravni i pravosudni aranžmani. U svom nedavnom izvještaju o razvoju jugoistočne Evrope Svjetska banka je ustanovila spisak konkretnih mjera institucionalnih aranžmana za ocjenu uspješnosti ovih institucija (pogledati Aneks A). Još jednom, sistematsko poredjenje pokazuje koliko je javna uprava u Crnoj Gori vezana svojom socijalističkom prošlošću.

Do danas, uprkos značajnoj medjunarodnoj finansijskoj pomoći, niko nije preduzeo temeljnu procjenu menadžmenta javne potrošnje u Crnoj Gori. Medjutim, ima više osnovnih i vidljivih problema u osnovnom menadžmentu javne potrošnje u Crnoj Gori.

- Podnešeni budžeti su nerealni. Izvještaji uprave rijetko odgovaraju stvarnoj potrošnji. U cijeloj upravi ima jako malo kapaciteta za analizu implikacija koje političke odluke imaju na potrošnju. Jedan primjer za ovo jeste dvocifrena devijacija u procentima izmedju planiranog i ostvarenog prihoda od poreza na promet i prihod, koji čine oko 80 odsto ukupnog budžetskog prihoda. Tokom 2000. godine, budžet je predvidio prihod od 149 miliona DM od poreza na dohodak, ali je ostvareno samo 88 miliona DM. (Pogledati tabelu 2).

Godina	Prihod od poreza na promet			Prihodi od poreza na dohodak
	Plan	Ostvar-eno	Odstu-panje	Plan	Ostvar-eno	Odstu-panje
1996	128,6	137,6	+6,9 %	126,6	106,8	-15,6 %
1997	208,2	149,5	-28,2 %	209,2	180,6	-13,7 %
1998	171,6	122,1	-28,8 %	156,4	138,0	-11,8 %
1999	128,0	147,5	+15,2 %	105,8	69,4	-34,4 %
2000	170,4	193,2	+13,4 %	149,0	87,6	-41,2 %

 

• Nema integrisanog budžetskog okvira. Više od polovine javnih prihoda i javne potrošnje nije uključeno u godišnji budžet koji se podnosi parlamentu. Prihodi od društvenih fondova (socijalni doprinosi, bivši savezni prihodi, prihodi od privatizacije), opština, vojske, Ministarstva saobraćaja, Uprave javnih prihoda, Zavoda za obračun i plaćanje, Privredne komore i sindikata, željeznice, Automoto saveza, su ili u potupnosti, ili djelimično nezastupljeni u budžetu. U skladu sa tim je i nedovoljan transparentnost korišćenja takvih prihoda.
• Prihodi i rashodi ne mogu se predvidjeti za većinu stavki troškova. Vladina ministarstva, društveni fondovi, državne agencije i opštinske uprave ne znaju da li će u datoj fiskalnoj godini zapravo i primiti ono što im je opredijeljeno u godišnjem budžetu. Ovo je posebno veliki problem za opštine koje za polovinu svojih prihoda zavise od prihoda koji im se prenese sa centralne vlade. Veliki dio njihovog prihoda ubira se na centralnom nivou i u značajnoj mjeri varira. Kao rezultat toga, na opštinskom nivou ne mogu se praviti višegodišnji finansijski planovi, niti bilo kakve kapitalne investicije u opštinsku infrastrukturu. Četiri socijalna fonda, odgovorna za penzioni sistem, fond zdravstva, program za zapošljavanje i razvoj, takodje nisu u stanju da predvide svoje prihode i rashode. 2000. godine, zaostale isplate penzionog fonda narasle su na 20 miliona DM, a ukupne zaostale isplate na 46 miliona DM. Nepredvidljivost se dodatno komplikuje "spontanim" odlukama, kao onoj da se minimalna plata poveća sa DM 50 u decembru mjesecu 1999. godine na 80 DM u oktobru 2000. godine. Ovo je dovelo do toga da je većina plata u javnom sektoru povećano u istoj srazmjeri.
• Ne postoji efikasan sistem odgovornosti vlade prema zakonodavstvu u pogledu njenih troškova. Iako je parlament odgovoran za odobravanje vladinog budžeta, ministarstva i pojedini organi mogu da u znatnoj mjeri promijene budžet, a da ne traže dodatna odobrenja parlamenta. Ministarstvo finansija nema uspješan način za praćenje potrošnje u raznim vladinim organima. Izvršenje budžeta u praksi podrazumijeva prenos sredstava sa Ministarstva finansija na račune pojedinih ministarstava i administrativnih jedinica, koje bi potom trebalo da šalju izvještaje u Ministarstvo finansija o pojedinim stavkama rashoda. U praksi, do ovoga ne dolazi uvijek. Ne postoji državni trezor ili neko vrhovno tijelo za reviziju. Parlamentarni sistem komisija uglavnom je neefikasan tako da zakonodavstvo vrši vrlo malu ili nimalo kontrole nad javnim finansijama. Vlada može uredbom da promijeni i nivo i sastav prihoda od poreza kao i da preusmjeri potrošnju u okviru budžetskog perioda, a da pri tome ne konsultuje zakonodavstvo. Ne postoji dosljedna klasifikacija prihoda i rashoda.
• Potrošnja u svrhe bezbjednosti gotovo je potpuno netransparentna. Policija je organ vlasti koji je najviše porastao tokom posljednjih godina, uglavnom zbog prijetnji Jugoslovenske armije u toku Miloševićeve vladavine. Ovakav rast odvijao se u velikoj tajnosti, a malo se zna o izvještavanju i strukturi komandovanja. Parlament ne može da dobije informacije o aktivnostima policije, o brojkama i budžetu. Porast policijskih snaga predstavlja veliko finansijsko opterećenje za crnogorsku državu i čini najmanje 17,2 odsto ukupne budžetske potrošnje tokom protekle godine. Istovremeno, čak i osnovne informacije kao što su veličina policijskih snaga, nisu javne. Procjene se kreću od 10.000 to 15.000, u poredjenju sa 2.000 tokom 1997. godine, uključujući i rezerviste koji se angažuju po ugovoru. Gotovo je nemoguće gobiti potvrdu ovih podataka od Ministarstva unutrašnjih poslova. Zamjenik Predsjednika vlade Dragiša Burzan navodi da je taj broj sada vjerovatno opao na nekih 8.000. Čak i najmanje procjene sugerišu da Crna Gora ima veći broj policajaca po glavi stanovnika od Srbije, i da je svaki četrnaesti zaposleni na platnom spisku policije.
• Dvije trećine budžeta za 2001. godinu sastoji se od operativnih troškova, dodatnih 19 odsto socijalna davanja i subvencije, a samo 8 odsto se izdvaja za investicije. Gotovo da nema predvidjenih sredstava za otplatu kamata, koje u budžetu iznose 1.7 miliona DM, 0,4 odsto od ukupnog budžeta za 2001. godinu. Obzirom na to da će zajmovi sve više zamjenjivati donacije, i kada SRJ ponovo počne sa servisiranjem svog inostranog duga, ovo stanje mora se promijeniti. Svako dalje smanjivanje rashoda na rad i održavanje, medjujtim, vodilo bi još bržoj deprecijaciji infrastrukture.
• Budžet se priprema za jednu godinu. Vremenski okvir od jedne godine ne obezbjedjuje prognoze koje sadrže implikacije za srednjoročnu potrošnju različitih programa. Ne postoji višegodišnji srednjoročni makroekonomski okvir (MTMF), za razliku od čak i Albanije.

Sve u svemu, nepredvidljiva potrošnja i planiranje prihoda i nedostatak institucija za reviziju usko ograničavaju odgovornost vlade parlamentu. Dobro izvršenje budžeta – koje po    činje solidnom pripremom budžeta i završava se jakom eksternom revizijom – još uvijek predstavlja nedostižan cilj.

Javna uprava u Crnoj Gori znatno se brojčano uvećala i postala skuplja u toku proteklih nekoliko godina i trenutno broji više od 34.000 ljudi. Od kraja 1998. godine do septembra 2000., broj zaposlenih u centralnoj upravi uvećan je za više od 25 odsto, sa 2.910 na 4.055. Ukupno, Republika upošljava 75.000 pojedinaca u javnoj upravi i u preduzećima pod državnom kontrolom. Ova brojka predstavlja 60 odsto aktivne radne snage, u poredjenju sa 11,6 odsto u Holandiji, 15,4 u Njemačkoj ili 32 odsto u Švedskoj.

Institucija	Broj zaposlenih
Centralna uprava	4.000
Policija	10-15.000
Pravosudje	1.200
Lokalna uprava	2.000
Sektor obrazovanja	8.500
Zdravstvo	7.600
Centralna banka. Zavod za obračun i plaćanja. socijalno	900
Total	34.200-39.200

 

Ukupni troškovi za javnu upravu značajno su porasli u posljednjih nekoliko godina. Plate zaposlenih u državnoj službi predstavljaju najveću stavku u rashodu budžeta u Crnoj Gori jer na nju odlazi polovina zvaničnog budžeta. Budžet za 2001. godinu predvidja 230 miliona DM za plate i "naknade" i 77 miliona za materijalne troškove i usluge, što predstavlja dodatne dvije trećine budžeta.

Stavka rashoda	u milionima DM	%
Plate	207,1	46,14
Ostali troškovi vezani za plate	22,9	5,11
Materijalni troškovi i usluge	76,6	17,06
Socijalna davanja	61,6	13,71
Subvencije	22,3	4,96
Investicije	35,7	7,96
Ostalo	22,7	5,05
Ukupno	448,9	100,00

 

Mjesečni lični dohoci u državnoj administraciji u prosjeku iznose 200-250 DM za običnog državnog službenika, u poredjenju za 500 DM za pomoćnika ministra i 600-700 DM za ministra. Iako su prosječne plate u državnoj službi iznad zvanične prosječne plate u Crnoj Gori koja iznosi oko 200 DM, prosječnoj porodici je teško da izadje na kraj sa platom iz državnog sektora obzirom da je potrošačka korpa (osnovne namirnice i higijenske potrebe) za četvoročlanu porodicu za mjesec dana iznosila 300 DM u aprilu 2001. godine.

Državni službenici na višim pozicijama imaju mogućnost da povećaju prihode preko članstva u upravnim odborima državnih preduzeća i dodataka za putne troškove. Takodje postoje ogromne diskrecione povlastice za državne službenike, naročito u vidu stanova. Uobičajeno je za državne službenike da poslije odredjenog vremenskog perioda službe dobiju stan u državnom vlasništvu u kom oni stanuju plaćajući nominalnu stanarinu i koji mogu da otkupe za samo dio njegove tržišne cijene. 2000. godine, iznos koji je izdvojen za izgradnju i kupovinu stanova za upotrebu radnika koji rade u obrazovanju, upravi i sudstvu iznosio je 44 odsto ukupnih investicija koje su predvidjene republičkim budžetom.

Proces izbora državnih službenika nije transparentan. Ne postoji centralna komisija za državnu službu. Upošljavanje redovnih državnih službenika obavlja svako ministarstvo zasebno. Nakon oglasa za novo radno mjesto, ministarstvo formira komisiju za izbor, a konačnu odgovornost snosi ministar. Novi radnici se obično primaju na godinu dana pripravničkog staža, ali kada postanu državni službenici, malo je vjerovatno da će se ikada desiti da budu otpušteni. Poslije pripravničkog staža, do raskida radnog odnosa dolazi samo u izuzetnim slučajevima, kao u slučaju krivične odgovornosti ili gubitka jugoslovenskog državljanstva. Pomoćnik ministra pravde koji je odgovoran za javnu upravu nije mogao da se sjeti ni jednog takvog slučaja u posljednjih dvadeset i pet godina.

1998. godine, crngorska vlada najavila je planove za sprovodjenje reforme u nekoliko oblasti javne uprave. Vlada je pripremila strateška dokumenta i predloge projekata i formirala radne grupe i ekspertske timove koji su definisali duge spiskove ciljeva. Ovi rani tekstovi obilovali su retorikom koja se odnosi na potrebu da se transformiše vlast iz vlasti koja "kontroliše u vlast koja će da podržava" aktere na tržištu. Cilj je bio ništa manje nego da se "promijeni pravna i pravosudna kultura". Planovi su bili ambiciozni, iako nedostatni u pogledu pojedinosti. Medjutim, izuzev nekoliko nacrta novih zakona, dosadašnji rezultat sasvim je zanemarljiv.

U oblasti reforme pravosudja, nijedan novi zakon nije usvojen otkako je 1998. godine započeo reformski proces. U oblasti reforme uprave nisu preduzeti nikakvi koraci. U oblasti reforme lokalne uprave, nije došlo do značajnijih promjena. Najznačajnije "reformsko dostignuće" je osnivanje Instituta za pravosudje, javnu upravu i lokalnu samoupravu u Podgorici, koji raspolaže sredstvima daleko ispod onih koja su mu potrebna.

Ubrzo pošto je stupila na dužnost, vlada premijera Filipa Vujanovića ustanovila je Savjet za reformu pravosudja, javnu upravu i lokalnu upravu u oktobru 1998. godine, koji je u svom sastavu imao jedanaest ministara, na čelu sa Ministrom pravde, Draganom Šoćem. Funkcija ovog Savjeta bila je da rukovodi medjuministarsku saradnju i odobrava nacrte zakona koje budu pripremale radne grupe. U praksi, članovi Savjeta rijetko su se sastajali.

Svakodnevna odgovornost za reforme u oblasti uprave, pravosudja i lokalne uprave povjerena je Ministarstvu pravde. Kapaciteti ovog ministarstva bili su ograničeni: upošljava ukupno 63 zaposlena, od kojih su 18 mladi službenici koji su tek diplomirali. U martu 2000. godine, ministar Dragan Šoć je postao predsjednik crnogorske Narodne stranke i postao zaokupljen politikom koalicije. U decembru 2000. godine, Narodna stranka napustila je vladajuću koaliciju i on je dao ostavku na svoje ministarsko mjesto.

1998. godine, Ministarstvo je pripremilo nekoliko ključnih strateških dokumenata u tri oblasti reforme javne uprave, pravosudja i lokalne uprave. Strani konsultanti koje je finansirao USAID napravili su analize stanja u sudstvu i lokalnoj upravi. Nakon ovih analiza uslijedila je mala "donatorska konferencija" pod motom "reforma – sve ili ništa" 27. i 28. januara 1999. godine u hotelu Crna Gora u Podgorici. Medjutim, u aprilu 1999., Ministarstvo je naznačilo da "predložena reforma javne uprave zahtijeva značajna finansijska sredstva, čiji se tačan iznos danas teško može utvrditi.

Samo do septembra 1999. godine, Ministarstvo pravde navelo je da je cijena reforme sudstva 5,6 miliona DM (ili 2,4 miliona US$) za period od 1999 do kraja 2001; za reformu lokalne uprave 2,5 miliona DM (1 milion US$) i za reformu javne uprave 1,3 miliona DM (ili 567,000 US$). Istovremeno je ukupni godišnji budžet Ministarstva pravde za sve tri reforme opredijelio samo 764,000 DM za 2000. godinu i 1,4 miliona DM za 2001. Prema tome, sama vlada nikad nije izdvojila više od 25 odsto predvidjenog iznosa potrebnog za sopstvene reformske planove. Da inostrani donatori nisu priskočili u pomoć i pokrili 75 odsto računa za reforme, izgleda da do ovih reformi jednostavno ne bi ni došlo. Ovo se zaista i desilo.

Prepreka sprovodjenju reforme, i to više od samog nedostatka ljudskih resursa bio je nedovoljno razumijevanje ciljeva reforme pravosudja, javne uprave i lokalne samouprave. Nije bilo jasno ko je konstituent, pored medjunarodne javnosti. Ko bi stekao uticaj kao rezultat ovih reformi, a ko bi ga izgubio? Kako bi se onima koji gube to nadoknadilo ili kako bi se ubijedili da to prihvate? Od samog početka, nijedno od ovih pitanja nije odgovoreno.

U slučaju reforme lokalne uprave, jedan posmatrač je primijetio da je pomalo neobično da u Crnoj Gori ovakvu reformu pokreće republičko Ministarstvo pravde: izgledalo je kao da sa republičkog nivoa "guraju sredstva i odgovornosti prema opštinama koje su, u nekim slučajevima, izgleda bile nespremne da prihvate odogovornost u potpunosti". U jednom izvještaju Ministarstva inostranih poslova SAD-a kaže se da Medjunarodna organizacija za gradsku upravu (ICMA) koja radi pod ugovorom sa USAID-om "izdejstvovala ugovor izmedju Zajednice opština i Ministarstva pravde, koje je odgovorno za reformsko zakonodavstvo, kojim se dozvoljava (sic!) direktno učešće članica Zajednice opština u šesnaest ključnih oblasti reforme lokalne uprave." Očigledna je sličnost sa Kardeljevim ustavnim reformama koje su se kretale od vrha prema dolje.

Da li je cilj bio da se obezbijede bolje usluge sa istim inputom, da se smanje troškovi, ili da se proširi uprava da bi mogla da odgovori novim izazovima? Da li bi Ministarstvo pravde, bez bilo kakvog pritiska ili debate u javnosti, ograničilo svoju sopstvenu moć (i moć centralne vlasti uopšte) preko devolucije ovlašćenja na sudije i opštine? Ko bi mario i da se iz ovih reformi nije izašlo ni sa kakvim rezultatima?

U gotovo svakom pogledu, pravosudje u Crnoj Gori ostaje čedo socijalističkog pravosudnog sistema bivše Jugoslavije. Jugoslovenski ustavi 50-tih godina, kao i današnji crnogorski ustav, imali su odredbe o nezavisnom sudstvu. Ustav iz 1974. godine definisao je nezavisnost sudstva u nekoliko članova (210, 230, 231) i nedvosmisleno utvrdio da "su sudovi nezavisni u vršenju svoje pravosudne funkcije". Istovremeno su jugoslovenski pravni naučnici naglašavali da nezavisnost sudstva nikako ne znači da bi sudije trebalo da funkcionišu ne obazirući se na osnovne političke vrijednosti režima. Kao što je neko rekao: "nezavisnost nikako ne znači da sud stoji iznad ili izvan društveno-političkog sistema, ili iznad ovog sistema". Ključna veza izmedju režima i pravosudnog sistema obezbijedjena je bliskim vezama izmedju tužilaca i državne bezbjednosti.

U Crnoj Gori danas sudska vlast i dalje je podredjena izvršnoj. Ministarstvo pravde vrši finansijsku i upravnu kontrolu sudova, utvrdjuje broj sudova, broj sudija i sredstva dodijeljena u budžetu. Parlament vrši postavljenje novih sudija, po preporuci Pravosudnog savjeta. Pravosudni savjet, koji je ustanovljen Zakonom o sudovima iz 1994. godine, sastoji se od Ministra pravde, dva člana parlamenta, dva naučnika pravne struke i dvije sudije, koje sve bira parlament. Ne postoji nezavisni nadzor, a u praksi Ministar pravde vrši značajnu kontrolu procesa imenovanja. Pravosudni savjet takodje preporučuje imenovanje predsjednika sudova, koje odobrava parlament. Predsjednici sudova izuzetno su uticajni. Imaju pravo da dodjeljuju slučaj u rad, ponovno da dodjeljuju nekom drugom, prebacuju sudije iz jednog suda u drugi i pokreću disciplinske postupke.

Povjerenje javnosti u pravni sistem i dalje je slabo, kao što se i vidi po sve manjem interesovanju za usluge sudova. Direktor kancelarije za pravnu pomoć u Podgorici i predsjednik Advokatske komore čak je i naveo da se broj sudskih slučajeva smanjio od početka 90-tih zato što su "ljudi izgubili povjerenje u sudove".

1998. godine, administracija Vujanovića predložila je kompletnu reformu pravosudja. Izložen je ambiciozan program reforme zakonodavstva: trebalo je napraviti nacrte za 13 novih zakona, uključujući i novi Zakon o sudovima, novi Zakon o javnom tužiocu i novi Zakon o izvršenju krivičnih sankcija. Početni dokument vladinog ekspertskog tima istakao je postojeće nedostatnosti zakonodavstva. U drugom dokumentu, čiji su nacrt pripremili konsultanti USAID-a nakon obavljenog istraživanja na terenu u toku pet nedjelja, ukazali su na čitav niz dodatnih izazova. Neki su bili vezani za pitanje ustava: savezni zakoni o postupku koji su još uvijek bili u primjeni (zakoni o krivičnom, upravnom i gradjanskom postupku) nisu bili kompatibilni sa savremenim pravnim sistemom i bilo je neophodno da se u potpunosti revidiraju. Ostali problemi ticali su se osnovne strukture pravosudja:

"osnovne pravne institucije moraju biti spremne da odgovore zadatku primjene i izvršenja zakona i propisa koji definišu pravni sistem. Nije jasno da sadašnja struktura pravosudja može da se nosi sa vrstama slučajeva s kojima se Crna Gora danas srijeće ... najveći problemi su pretrpani osnovni sudovi, nedovoljno iskustvo privrednih sudova, loše definisani sudovi za prekršaje i problematičan sistem sudija porotnika".

U studiji je ocijenjeno da su problemi koje treba dodatno analizirati opšti nedostatak sredstava i mogući "otpor reformama". Što se tiče prvo pomenutog:

"Biće neophodne značajne investicije već osiromašenog vladinog budžeta za primjenu većeg dijela programa. Nije uopšte jasno da li su takvi resursi trenutno na raspolaganju preko Ministarstva pravde. Proces otvorene debate o prioritetima u reformi doveo je do sve većih očekivanja medju sudijama. Njihova osnovna preporuka koju upućuju Ministarstvu pravde jeste da treba poboljšati materijalni položaj sudija."

Nezavisno od pravljenja nacrta za novo zakonodavstvo, većina ostalih reformi zahtijevaće "značajna sredstva": "status sudija je na niskom nivou i njihov materijalni položaj treba popraviti"; "za poboljšanja na pravnom fakultetu takodje će biti neophodna značajna finansijska ulaganja, a to su ulaganja koja će se isplatiti na duge staze i stoga mogu biti manje prioritetna vlasti u Crnoj Gori"; "masovna obuka i stručno pravno usavršavanje za pravne struke ogroman je zadatak. Udruženja koja su angažovana veoma su nova i neiskusna i ne mogu da se pohvale ranijim uspjesima na planu ovakvih usluga". Ovi resursi nikada nisu identifikovani. Istovremeno, problem interesa koji su u suprotnosti sa reformama nisu opšte tretirana. Kao što je i primijećeno u izvještaju USAID-a, "pravosudje koje u potpunosti funkcioniše, sa transparentnijim postupcima i jasnim standardima ponašanja moglo bi biti prijetnja onima koji trenutno uživaju u statusu quo."

U dokumentu o reformi pravosudja iz decembra 1998. godine, traži se ambiciozan program zakonodavne reforme sa 13 novih zakona i dopunama propisa u pet sektora samo za 1999. godinu. Neki nacrti novih zakona zaista su i pripremljeni. Medjutim, do sada nijedan novi zakon nije usvojen u parlamentu.

Nedostatak realne procjene rezultata i sredstava i, što je još značajnije, jasnog opšteg cilja, karakteriše i reformu u oblasti javne uprave.

Strategija reforme uprave usvojena od strane vlade u january 1999. godine definiše ključne korake u reformi crnogorske javne uprave: a) osnivanje zasebnog vladinog organa koji će organizovati i nadgledati aktivnosti čiji je cilj ispunjenje ciljeva reforme uprave, i b) osnivanje nevladinog institute, Mediteranskog instituta za javnu upravu i pravosudje. Prva ideja se nije realizovala. Druga ideja uskoro se pretvorila u vodeću instituciju reforme uprave u Crnoj Gori. Pod drugačijim nazivom, Institut za javnu upravu, pravosudje i lokalnu upravu, ovaj institut trebalo je da bude glavni faktor promjena, koji će promovisati istraživanje, konsalting, vršenje komparativnih analiza strategija reformi uprave u drugim zemljama i utvrditi specijalizovanu obuku. U početku je čak imao za cilj da ponudi svoje usluge "stranim korisnicima" i poveže se sa sličnim organizacijama u tržišno orjentisanim privredama.

Kada su se pravili ovi planovi bilo je potuno nejasno kako će se ovaj institut finansirati. Konačno, osnivanje specijalizovanih institucija, akademija i koledža za obuku državnih službenika, policije ili sudija predstavlja prvu ideju u gotovo svim ranim reformskim pokušajima u jugoistočnoj Evropi od koje se uglavnom odustaje kada se naprave prvi proračuni. Ono što je bilo različito u Crnoj Gori nije bilo to što resursi nisu bili identifikovani već činjenica da se zbog toga nije odustalo od samog projekta.

U january 2000. godine, konsultant iz Velike Britanije sa britanskog Koledža za javnu upravu došao je u Podgoricu i na osnovu dvodnevne posjete i sastanaka sa Ministrom pravde, Sekretarom ministarstva, upravnim odborom Instituta i novoimenovanim Direktorom Instituta, sačinio izvještaj o misiji za Institut koji je trebalo osnovati. Ovaj izvještaj je usvojen bez izmjena:

"Institut postoji da odgovori potrebama za upravljanjem i stručnim usavršavanjem državnih službenika da bi bili u stanju da se stalno unapredjuju javne službe za dobrobit svih u Crnoj Gori".

Ovaj konsultant je tada napomenuo da će "sredstva koja su na raspolaganju Institutu i kapacitet zapslenog osoblja ograničiti mogućnosti i brzinu kojom će Institut moći da se ustanovi." Krajem 1999. godine, procijenjeni operativni troškovi za osam članova stručnog osoblja od 1999. do kraja 2001. godine iznosili su 1,6 miliona DM. Početkom 2000, jedini član osoblja bio je direktor i dalje je bilo potpuno nejasno kako će se finansirati operativni troškovi.

Ovakva situacija ostala je nepromijenjena dok direktor nije sastavio "Predlog strateškog plana za 2000-2005." U njemu se sugeriše da bi Institut mogao biti institucija koja stvara dobit: "Unosne aktivnosti Instituta u početnoj fazi rada mogle bi biti konsalting i izdavačka djelatnost." Iako ja vlada kao jedan od osnivača obezbijedila poslovni prostor, a razne druge inostrane nevladine organizacije (Američko udruženje pravnika – inicijativa za centralnu i istočnu Evropu – ABA CEELI, koju dotira USAID, kao i Institut za otvoreno društvo) nešto opreme i ograničena sredstva za početak rada, finansijska budućnost Instituta i dalje je neizvjesna. Do kraja 2000. godine, direktor još uvijek nije znao koliko će od Ministarstva pravde primiti budžetskih sredstava za tu godinu namijenjenih reformi. Do juna 2001., Institut je dobio nekih 70,000 DM vladinih sredstava za tu godinu, uz dodatnih 30,000 DM koje tek treba da pristignu.

Još jednom, neizbježan je utisak da su osnivači iz Crne Gore (Vlada Republike Crne Gore, Udruženje pravnika, Udruženje sudija, Pravni fakultet u Podgorici) računali na inostranu pomoć za održavanje rada Instituta. U odsustvu ozbiljnijeg angažovanja Crne Gore, medjutim, faktori sa strane otali su obazrivi. Ono što je trebalo da bude pokretač transformisanja kulture uprave u Crnoj Gori za tri godine se pretvorilo u nešto što do sada nije imalo nikakvog uticaja na stanja javne uprave.

Tokom 2000. godine, Institut je ipak sastavio 10 prioritetnih projekata za unapredjenje reforme javne uprave. Iako do sada nijedan od ovih projekata nije dobio potrebna sredstva koja su tražena, niti je stoga bio primijenjen kao što je bilo planirano, korisno je jedan od njih pažljivije analizirati da bi se bolje razumjela dinamika sadašnjih napora na reformi, motivacija njenih ključnih aktera, kao i razlozi za njihova razočarenja.

Prvo treba pomenuti činjenicu da ovih deset nacrta predstavljaju suštinu projekta reforme javne uprave u Crnoj Gori, onako kako njime rukovodi Ministarstvo pravde. Četiri od njih treba da se bave organizacijom javne uprave, a šest položajem državnih službenika. Imaju naslove koji glase "kontrolne funkcije javne uprave", "angažovanje i zaštita državnih službenka", "odgovornost državnih službenika" ili "stručno usavršavanje državnih službenika". Svaki projekat predvidja uspostavljanje višečlane radne grupe i za ciljeve ima pripremu nacrta nekog oblika legislative.

Jedan od ambicioznijih projekata zove se jednostavno "Projekat o poslovima državne uprave". Ovaj projekat treba da primijeni Institut javne uprave. Njime se predvidja osnivanje radne grupe od osam članova koja će raditi 5-6 mjeseci (od septembra 2000. do 15. januara 2001.) i koštaće 109,050 DM. U predlogu se izričito navodi da je " projekat u skladu sa opštom orjentacijom Pakta za stabilnost jugoistočne Evrope".

Opis projekta obuhvata projektni dugoročni cilj, projektne kratkoročne ciljeve i plan aktivnosti. Dugoročni cilj projekta izražen je u dvije rečenice: "Definisati funkciju državne uprave. Definisati funkciju državne uprave koju treba da vrše subjekti izvan javne uprave." "Kratkoročni ciljevi" su sljedeći: "Utvrditi koje funkcije bi javna uprava trebalo da vrši i finansira. Utvrditi koje funkcije javna uprava ne bi trebalo da vrši, ali bi trebalo da ih finansira. Utvrditi koje funkcije javna uprava ne bi trebalo niti da vrši niti da finansira. Pripremiti radnu verziju Nacrta zakona o principima orgnizacije državne uprave u dijelu koji obuhvata funkcije državne uprave." "Plan aktivnosti" predvidja četiri faze projekta:

• studijsko putovanje "jedne zemlje Evropske unije i zemlje centralno i istočnoevropske zemlje da bi se stekla znanja u vezi sa funkcijama državne uprave (po jedna sedmica u svakoj od zemalja)"
• priprema radne verzije nacrta zakona o Prinicipima organizacije državne uprave
• organizacija stručne rasprave o nacrtu zakona
• priprema i prezentacija nacrta zakona Vladi Republike Crne Gore za raspravu do 15. januara 2001. godine

Više od 70 odsto budžeta namijenjeno je naknadama za članove radne grupe i dva dvonedjeljna studijska putovanja. Kompletan predlog nije duži od nekoliko stranica. Ne iznenadjuje da ni ovaj projekat, niti ostali projekti, nisu dobili sredstva koja su tražili od medjunarodnih donatora. Ministarstvo pravde takodje nije opredijelilo nikakva sredstva. Kao rezultat toga, radna grupa nije pripremila nacrt zakona o "funkcijama državne uprave".

Purpose	DM
autorski honorari za članove radne grupe i koordinatora projekta	28.000
iznajmljivanje prostora za rad radne grupe	3.500
studijski obilazak jedne zemlje Evropske unije i jedne Centralno-istočno evropske	50.000
autorski honorari za inostrane eksperte (pet osoba po dva dana)	8.000
troškovi smješaja i ishrane za inostrane eksperte	2.000
ostali troškovi	17.550
TROŠKOVI UKUPNO	109.050

 

Sve ovo ne bi bilo toliko važno da se u crnogorskoj vladi na drugom mjestu ulažu napori na ovom planu. Činjenica da ih nema pokazuje da je proces reforme državne uprave u Crnoj Gori prividjenje. Postoji novi Savjet o reformi uprave, novi Institut za reformu uprave, postoje projekti za reformu uprave, kao i govori o reformi uprave. Zaključak od kog se ne može pobjeći jeste da razlog postojanja pitanja reforme uprave jeste upravo potreba da domaća i, još značajnije, medjunarodna javnost stekne utisak da se nešto radi.

Ono što nedostaje jeste utisak da je hitno potrebno nešto učiniti sa jasno neodrživim troškovima crngorske uprave: nema predloga kako bi se struktura njenih ministarstava i organa mogla racionalizovati ili poboljšati kvalitet odlučivanja u samoj vladi; nema analiza o principima zapošljavanja u vladi, plata i podsticajnih mjera; konačno, bilo kakve ideje kako bi se mogla pojačati odgovornost izvršnih organa prema parlamentu i biračkom tijelu. Ne pripremaju se kratkoročne hitne mjere za smanjivanje cijene i veličine državnog sektora, niti dugoročnih planova da se dodje do održivih poboljšanja u upravljanju u državnoj službi. Šta sve ovo znači za politički projekat nezavisne Crne Gore je nešto što se nikada ne pominje.

Iako problemi ekonomske reforme nisu osnovno interesovanje ovog izvještaja, veza izmedju reforme pravosudja i uprave s sjedne i ekonomske reforme s druge strane, sasvim je očigledna. Reforma uprave predstavlja samo dio ukupne uspješnosti politike i nije zaseban dio tehničkih napora. Bez uspješnog odlučivanja u centru izvršne vlasti, razvoj i primjena složene poltike, kao što je privatizacija, veoma je težak, ako ne i nemoguć. Ako se ne smanji opterećenje kojim država pritiska privredu i to tako što će se kontrolisati njena cijena i smaniti veličina, privatni sektor biće potpuno onemogućen. U situaciji kada ne postoje regulatorna tijela koja dobro funkcionišu, kada nema transparentne poreske i carinske uprave, niti revizorskih institucija i, konačno, pravosudja koje dobro funkcioniše i uživa ugled, borba protiv korupcije ne može donijeti značajnije rezultate. Iz svih razloga, briga oko "dobre uprave" postala je prioritetan problem procesa razvoja i tranzicije.

Iznenadjuje da se dva reformska procesa odvijaju gotovo potpuno odvojeno u Crnoj Gori, reforma uprave koja je povjerena Ministarstvu pravde i reforma cjelokupne privrede kojom rukovodi čitava plejada ostalih tijela. Od 1998. godine, crnogorska vlada objavila je svoju namjeru da se uhvati u koštac sa velikim brojem ciljeva tranzicije privrednog sistema istovremeno, uključujući reformu bankarskog sistema, zavoda za obračun i plaćanje, carinske i poreske uprave, reforme penzionog sistema, privatizacija, revidiranje regulacije poslovanja, javne nabavke i obrada statističkih podataka. Nijedno ministarstvo, niti upravni organ nije zadužen za koordinisanje ovog složenog sistema reformi koje se medjusobno prepliću.

Početne zadatke u okviru reforme vlada je definisala pod uticajem G-17, grupe ekonomista iz Beograda. Različite ideje za "radikalnu ekonomsku reformu", uključujući uvodjenje njemačke marke kao paralelne valute i razne inicijative za poreske reforme, potekle su iz grupe G-17. Veselin Vukotić, koji se često posmatra kao intelektualni otac crnogorske privredne reforme i jedan od osnivača G-17, sada je potpredsjednik Savjeta za privatizaciju i direktor dvije nevladine organizacije (Instituta za strateške studije i prognoze, ISSP i Centra za preduzetništvo) koje su aktivne u pravljenju ekonomskih analiza i razvoju privatnog sektora.

Odnosi izmedju srpskih članova grupe G-17 i crnogorske vlasti pogoršani su otkako su vodeće figure iz G-17 zagovarale učešće Crne Gore na septembarskim saveznim izborima preko nezavisne liste. Dok su članovi G-17 ušli u novu saveznu i srpsku vladu i prešli sa analize na primjenu, u Crnoj Gori su inostrani savjetnici dobijali na značaju. Vodeću ulogu imaju organizacije pod okriljem USAID-a, prvo Barents, zatim PricewaterhouseCoopers. Konsultanti su bili angažovani u razvoju procesa privatizacije i sve su aktivniji u oblastima makroekonomske reforme. Trenutno u Crnoj Gori radi oko 40 inostranih konsultanata, uključujući i sedam konsultanata koje finasira Evropska komisija.

Prisustvo stranih konsultanata poboljšalo je efikasnost u pripremi nacrta ključnih zakona u oblasti ekonomske reforme. Mnogi nacrti se pripremaju, a nekoliko njih, nacrt zakona o centralnoj banci, bankarskom sektoru i telekomunikacijama, usvojeni su krajem 2000. godine. Pripremljene su radne verzije nacrta o carini, javnim nabavkama, stečaju i zakonu o organskom budžetu. Takodje su u toku napori da se ustanovi novi, zajednički okvir za državne finansije, gdje se predvidja trezor i vrhovno revizorsko tijelo. Na površini, čini se da reforma "institucija indikatora" kao što su menadžment budžeta na više nivoa vlasti napreduje kao dio opšteg procesa ekonomske reforme.

Medjutim, prisutna su tri problema. Prvo, s izuzetkom Crnogorske centralne banke (čije je osnivanje podržala crnogorska vlada obzirom da je ono predstavljalo korak ka većoj autonomiji od Beograda), nijedna druga institucionalna reforma koja je bila predvidjena nije još dostigla fazu primjene. Postoji vjerovatnoća da }e pojedini inostrani eksperti koji razvijaju reformske planove u različitim sektorima napustiti Crnu Goru prije nego počne faza primjene (USAID razmatra i produžava ugovore na godišnjem planu). Uticaj zakona kojim se ustanovljava finansijski sistem biće ograničen ukoliko ne bude praćen ozbiljnim naporima na izgradnji kapaciteta u različitim jedinicama. Uspješnost nezavisnog revizorskog tijela zavisiće od poboljšanja kontrole menadžmenta i unutrašnje revizije u vladinim ministarstvima i organima. Iskustvo Albanije, koja je transformisala staru Komisiju za državnu kontrolu u nezavisni Vrhovni institut za reviziju (SAI) koji podnosi izvještaje direktno parlamentu, može biti uputno. U skladu sa novim ustavom iz 1999. godine, SAI vrši reviziju vladinog budžeta svake godine i podnosi izvještaj parlamentu istovremeno kada i Ministarstvo finansija podnosi izvještaj o izvršenju budžeta za prethodnu godinu. Medjutim, kako je nedavno primijećeno od strane Svjetske banke, samo zakonodavstvo nije dovoljno: "pravi napredak zavisiće u velikoj mjeri od stvarne primjene mandata na osnovu usava i od poboljšanja revizorske prakse i vještina stručnog osoblja." Najveći dokaz jeste to da je promjena do koje dolazi uredbom prelazna.

Drugo, bez uspješne primjene malo je vjerovatno da će čak i najbolje zakonodavstvo promijeniti ponašanje. Pravila koja se ne primjenjuju uopšte nisu pravila. Kako se ekonomska reforma izgradjuje na temelju novog zakonodavstva kao osnovnog sredstva reformi, unapredjenje pravosudja postaje osnovni preduslov za njegov uspjeh. Osnovno pitanje u mnogim oblastima, čak i sada, nije toliko kvalitet propisa koliko njihova spora i pogrešna primjena. Praćenje i mehanizmi primjene, medjutim, su nešto za šta je opet potrebno dosta vremena, kao i opredjeljenje značajnih sredstava da bi postali operativni.

Treće, ostaje pitanje političke volje da se preoblikuju naslijedjene strukture crnogorske političke ekonomije. Posebni ekonomski principi – od proizvoljnog rasta plata u javnom sektoru do povećanja iznosa kredita koje daje republički fond za razvoj – sugerišu da nedostaje takva posvećenost zdravim ekonomskim principima. Ključno pitanje je i to u kojoj mjeri rad stranih konsultanata može da doprinese široj političkoj debati, bar širenjem informacija medju zainteresovanim stranama unutar i izvan vlade o prirodi problema uprave u Crnoj Gori. Bez informacija koje su dostupne u javnosti i veće odgovornosti reformatora prema širem javnom mnenju, napori na sprovodjenju reformi rizikuju da budu uhvaćeni u zamku posebnih založenih interesa.

U toku protekle tri godine, Crna Gora je primila ogromnu finansijsku podršku kao dio napora zapadnih zemalja da se izoluje beogradski režim Slobodana Miloševića. Osnovni cilj ove pomoći bio je da se podrži saveznik pred rat na Kosovu i da se spriječi dalje destabilizacija. Sume su bile značajne i ukupno su iznosile 765 miliona DM od strane Sjedinjenih Američkih Država i Evropske Unije za period 1999-2001.

Gotovo kompletna pomoć data je bezuslovno. Od nekih 485 miliona DM opredijeljenih od strane Evropske Unije i Sjedinjenih Američkih Država tokom 1999 i 2000, skoro dvije trećine potrošeno je na finansijsku podršku, a ostatak na projekte infrastrukture i humanitarnu pomoć. Zbog prijetnje za sigurnost, dat je primat brzoj isplati, te nije bilo vremena za izradu sofisticirane strategije pomoći. Prilikom ocjene uticaja ove pomoći moraju se imati na umu posebne okolnosti koje su trajale sve do pada Miloševića: tokom većeg dijela 2000. godine, savjetnici USAID-a, na primjer, nisu imali ovlašćenja da rade u Crnoj Gori iz razloga bezbjednosti, pa su stoga radili iz Dubrovnika.

Kategorija	milioni DM	%
Humanitarna pomoć EU (ECHO) USAID (Food for Peace – Hrana za mir)	103,6 68,6 35,0	13,5
Infrastruktura EU (Obnova/Cards ; uklj. obrazovanje)	97,0	12,7
Prestrukturiranje privrede USAID (uključujući razvoj privatnog sektora)	54,1	7,1
Pomoć za demokratiju USAID EU (Obnova 98-99 – Mediji)	43,2 40,2 3,0	5,6
Finansijska podrška SAD (SEED, ESF, etc. – posebne olakšice SAD- Ministarstvo poljoprivrede ( u robi koja će se unovčiti ) EU (posebna pomoć) EU (Pomoć za hranu) EU (Obnova za izbjeglice)	467,0 255,8 45,8 78,4 61,5 25,5	61,1
Iznos ukupne pomoći	764,9	100,0

 

 Ako se uzme da je ukupan broj stanovnika 710.000, uključujući izbjeglice, iznos pomoći opredijeljene za Crnu Goru od strane SAD i Evropske unije od 1999. do 2001. iznosio je 359 DM godišnje po glavi stanovnika. U bliskoj budućnosti, iznos pomoći Crnoj Gori vjerovatno će se drastično smanjiti.

Pred jugoslovensku donatorsku konferenciju, Svjetska banka je identifikovala minimalne zahtjeve za finansiranjem podrške jugoslovenskog Programa ekonomske tranzicije i obnove  (ERTP) za period od naredne četiri godine u iznosu od 8,97 milijardi DM (3,9 milijardi US$). Pod pretpostavkom da se donatori mogu mobilisati, ovo bi, izraženo po glavi stanovnika, iznosilo 323 DM po glavi stanovnika godišnje za 8,7 miliona gradjana Srbije i Crne Gore.

Realno govoreći, malo je vjerovatno da će se izdvojiti ovoliki iznosi i već je očigledno da će nesrazmjeran dio ovog iznosa biti potrošen u Srbiji. Evropska komisija trenutno planira da potroši nekih 2,2 milijarde DM u Srbiji do kraja 2006. godine, u poredjenju sa 145 miliona DM (15 miliona Eura godišnje) na Crnu Goru. Iako nije još sasvim jasno koliko će pomoći SAD usmjeriti Crnoj Gori počev od fiskalne godine 2002., Ministarstvo inostranih poslova nedavno je izjavilo da neće više tretirati Crnu Goru kao zasebnu jedinicu u svojim programima pomoći i da će, umjesto toga, uključiti Crnu Goru zajedno sa Srbijom u budžet za Jugoslaviju. Izvjesna su značajna smanjenja: 79 odsto budžeta za 2000. godinu za Crnu Goru spadalo je u kategoriju "posebnih inicijative", u poredjenju sa 3 odsto za Albaniju i 13 odsto za Bosnu i Hrvatsku. Samo u toku 2000. godine, SAD je potrošila 40 miliona US$ na donacije u vidu podrške platnom bilansu vladi u Podgorici.

Donator	1999 + 2000	2001	2002
Evropska unija	216,4	117,6	29,4 + ? humanitarna pomoć
Sjedinjene Države	268,9	162,0	333,5 za Srbiju i Crnu Goru
Ukupno	485,3	279,6	?

 

Prilikom ocjene napora da se pomogne procesu reforme institucija u Crnoj Gori izdvajaju se sljedeće činjenice:

1. u poredjenju sa ukupnim iznosom novca koji je izdvojen, sredstva opredijeljena za pitanja uprave veoma su mala;
2. pomoć demokratizaciji najvećim se dijelom zasnivala na onome što je Thomas Carothers nazvao strategijom "institucionalnog modeliranja", ideji da ukoliko bi svaka značajnija politička institucija u zemlji u tranziciji mogla da postane nalik odgovarajućoj instituciji u zapadnim demokratijama, onda bi društvo u cjelini postalo više demokratsko. Institucije izabrane za ovo modeliranje bile su institucije tradicionalnog "demokratskog modela": političke partije, nezavisni mediji, nevladine organizacije orjentisane na zagovaranje, lokalne uprave i pravosudje;
3. ako se uzmu u obzir ograničena sredstva i veliki obim ciljeva, uticaj pomoći na bilo koju odredjenu  instituciju, da ne pominjemo ukupni sistem uprave, ostaje i dalje ograničen. Jedan samo mali dio pomoći bio je usmjeren na izvršnu vlast.

Postojale su tri glavne kategorije demokratizacije Crne Gore: pomoć u pripremi nacrta novih zakona; organizacija seminara i studijskih putovanja; i obezbjedjenje tehničke opreme, naročito kompjutera. Tako je Britanski Savjet obezbijedio obuku za državne službenike u saradnji sa raznim britanskim institucijama od 1996. do 1999. godine, uglavnom u oblastima kao što su finansije, opšti menadžment i engleski jezik. Trenutno su u toku samo kursevi engleskog jezika. Kancelarija OSCE/ODIHR , s jednim stalnim, stranim pravnim ekspertom – revidirala je zakone, pružala savjete Ministarstvu pravde i Inistitutu za javnu upravu, pravosudje i lokalnu upravu i podržala moguće osnivanje instituta Ombudsman. Angažovana je i dalje na projektima reforme zatvora, pod pokroviteljstvom Pakta za stabilnost, kao i u raznim programima slabijeg intenziteta koji se tiču borbe protiv korupcije i nedozvoljene trgovine. Savjet Evrope – s jednim stalnim predstavnikom – takodje je odigrao ključnu ulgou u revidiranju Zakona o sudovima i obezbijedio stručnjake za radionicu o ljudskim pravima koju je organizovao CEDEM, lokalna nevladina organizacija. Evropska komisija imala je jednog eksperta iz EUROSTAT rasporedjenog u Zavod za statistiku Crne Gore od aprila do novembra 2000 (10 dana mjesečno). Još jedan konsultant Evropske komisije obavio je kratkoročne posjete Ministarstvu pravde, a Komisija sada obezbjedjuje 1,2 miliona DM za kompjuterizaciju Ministarstva pravde, sudova i tužilaštava.

Najznačajniji dio posla u oblasti reforme javne uprave do sada obavile su američke nevladine organizacije, kao što su Pravna inicijativa za centralnu i istočnu Evropu američkog udruženja pravnika (ABA/CEELI) i Medjunarodno udruženje za gradsku upravu (ICMA). ABA/CEELI, koji upošljava tri američka i jednog crnogorskog stručnjaka, do sada je revidirao nacrte zakona (kao što je Zakon o sudovima), obezbijedio seminare obuke za sudije, tužioce i advokate i podržao Udruženje sudija, Sudski obučni centar i reformu nastavnog programa na Pravnom fakultetu. Medjunarodno udruženje za gradsku upravu (ICMA), još jedna organizacija koju finansira USAID, pružila je savjete Ministarstvu pravde o reformi lokalne uprave i pružila tehičku pomoć i obuku menadžmenta opštinama. ICMA je takodje pružila pomoć Asocijaciji opština Crne Gore.

Trebalo bi napomenuti koliko su bila ograničena sredstva za ove napore: ukupni budžet za aktivnosti u oblasti vladavine prava u ABA/CEELI-ju u Crnoj Gori tokom 2000. godine iznosio je 105.000 US$. Njemačke političke fondacije, kao što je Konrad Adenauer Stiftung, koja ima jednog lokalnog administrativnog radnika u Podgorici, takodje je povremeno organizovala seminare sa njemačkim ekspertima o lokalnoj upravi kao i studijska putovanja po Njemačkoj za službenike lokalne uprave.

Najvažniji program tehničke pomoći – program makroekonomskog prestrukturiranja USAID-a i program tehničke pomoći Evropske unije – uglavnom se oslanjaju na inostrane konsultante. Za primjenu svojih programa makroekonmskog prestrukturiranja, USAID je prvo angažovao Barents, a potom PricewaterhouseCoopers, koji trenutno ima preko 30 konsultanata koji rade na 35 podprograma u Crnoj Gori. Evropska komisija ima na terenu nekih sedam konsultanata, čiji projekti su usmjereni na Centralnu banku, zakon o trezoru, zakon o budžetu i poreske i carinske reforme.

Sve značajniji faktor vjerovatno će biti nova filijala Evropske agencije za obnovu u Podgorici. U njoj će raditi osam stranaca i dvanaest ljudi iz Crne Gore, uključujući stručnjake za infrastrukturu, razvoj privatnog sektora i bankarstvo. Baviće se oblastima u kojima je Evropska unija već aktivna, naročito oblasti infrastrukture, komunalija, poljoprivrede, kao i reforma ekonoskog / državnog sektora. Ukupni program koordinacije za ove programe prenesen je na novoosnovanu vladinu agenciju, Državno tijelo za koordinaciju i planiranje pomoći u okviru Ministarstva finansija. Jedan konsultant pomaže crnogorskom direktoru kancelarije, mladom službeniku Ministarstva finansija.

U zaključku, spoljnja pomoć demokratizaciji podržala je više različitih i korisnih napora sa, generalno govoreći, malim efektom. Organizovana je obuka i pružena tehnička pomoć, iako je nepostojanje jasnih ideja o funkcijama reformisane vlade učinilo da je bilo teško odrediti ciljeve u ovom dijelu. U odsustvu istinske opredijeljenosti crnogorskih vlasti da dovede u pitanje sadašnje najznačajnije aktivnosti vlade, uticaj klasične pomoći demokratizaciji i ne može biti ništa više od sitnih popravki.

Kao što je jedan temeljni posmatrač primijetio, "blagostanje male zemlje uglavnom je odredjeno njenom otvorenošću i kvalitetom uprave". Sve više, od Kosova pa do Makedonije, od Bosne do Crne Gore, slabost i mala legitimnost domaćih institucija – a ne strah od spoljašnje vojne intervencije – predstavljaju najveću prijetnju miru i stabilnosti. Kako se fokus pažnje medjunarodne političke javnosti udaljava od Crne Gore, njeni izgledi za stabilnost mračniji su nego što bi većina spoljnjih posmatrača željela da povjeruje.

Danas, da ponovimo ono što je James Gow napisao o Jugoslaviji 1989. godine, Crna Gora više ne pripada "obaveznoj" kategoriji: "Kakav god da je njen značaj, to nije više dovoljno da se garantuje i ozbiljna pažnja – nije bilo nijednog kritičnog razloga da bilo koji spoljašnji faktor obezbjedjuje, sprječava, odredjenu situaciju (u Jugoslaviji)." Istovremeno se prisustvo zapada u maloj republici sve više posmatra kroz prizmu njenog statusa u SRJ. Kao što je rečeno u zaključcima Savjeta Evropske unije iz maja 2001.:

"Savjet ... je pozvao na hitan nastavak dijaloga izmedju Beograda i Podgorice s ciljem redefinisanja ustavnog uredjenja svojih odnosa u obnovljenom saveznom okviru, u skladu sa demokratskim principima i po uslovima kojima se unapredjuje stabilnost u regionu. Uspješan ishod ovog dijaloga, koji bi trebalo da isključi mogućnost bilo kakvih jednostranih poteza, omogućio bi Evropskoj uniji da nastavi sa svojom političkom, ekonomskom i finansijskom podrškom Crnoj Gori."(isticanje kurzivom dodato)

Ovakva politika bezopasnog zapostavljanja i tupog uslovljavanja kratkovida je. Ona ostavlja priliku da se izvuku lekcije za Srbiju iz iskustva proteklih nekoliko godina u Crnoj Gori. Ona ignoriše "neodložnu potrebu da se preduzmu strateške ocjene posebnih iskustava u reformi pod različitim institucionalnim uredjenjima." Ona propušta da šalje prave signale crnogorskom političkom establišmentu koji je sada suočen sa zadatkom radikalne reforme na kormilu nefunkcionalnog državnog aparata, uz prisutnu neriješenu ustavnu debatu i tenzije u širem regionu.

Sadašnja politička ekonomija Crne Gore, uključujući preveliki državni aparat, izgradjen je na inostranoj pomoći, od fonda za razvoj (FADURK) bivše Jugoslavije, do medjunarodnih kredita 70-tih godina. Nedavno su Evropska unija i Sjedinjene Američke Države odigrale ovu ulogu u interesu stabilnosti u regionu. Bezuslovna podrška budžetu uništila je podršku političkom establišmentu. Ne iznenadjuje da se crnogorska vlada i dalje drži koncepata društvenog razvoja koji je ranije poznavala i koji je sačuvao njen uticaj na kratkoročni period: uvećavanje policije, širenje birokratije i mobilisanje imlicitnih i eksplicitnih subvencija za naslijedjene komplekse teške industrije.

Ovo nije proizvod kriminala i tajnih poslova, kao što bi rekli protivnici režima u Podgorici. Ovo je nešto što se odigrava pred očima svih, domaćih i inostranih posmatrača. Postoji ogroman nefiskalni deficit, sve veće zaostale isplate socijalnih fondova, državnih kredita preduzećima koji ne mogu biti vraćeni, javni bankarski i privredni sektor opterećen nenaplativim dugovima. Konsolidovani budžetski deficit u iznosu od nekih 15 odsto bruto društvenog proizvoda neodrživ je. Crna Gora će uskoro morati da preuzme svoj dio inostranog duga bivše SRFJ, uz neke procjene da će otplaćivanje javnog duga porasti sa skoro nula na prosječno 5 odsto bruto društvenog proizvoda u toku 2001-2003. godine. Izgledi da se privuku značajnije investicije u kratkoročnom periodu, uz slabi bankarski sektor, stalnu nesigurnost u pogledu procesa privatizacije i generalno neprijateljsko poslovno okruženje takodje su ograničeni. Nema ozbiljne debate o budućnosti crnogorskog skupog "industrijskog dragulja", kombinata aluminijuma (KAP) u Podgorici.

Politička klasa se u medjuvremenu koncentriše na izglede za crnogorsku nezavisnost. Nova manjinska vlada DPS-SDP je slaba i oslanja se na moć uz uslovnu podršku Liberalnog saveza u zamjenu za opredijeljenost da se održi referendum o nezavisnosti. Mala SDP bila je u prošlosti najdosljednija u pozivanju na racionalizaciju državnog aparata, smanjenje broja ministarstava i veću transparentnost; ali s malo autoriteta, njen uticaj u parlamentu bio je skroman. Opoziciona SNP uglavnom se koncentriše na suprotstavljanje saradnju sa tribunalom u Hagu i očuvanjem jugoslovenske federacije. Projugoslovenska Narodna stranka Dragana Šoća više voli da navodi, kao što je i činila tokom svoje nedavne izborne kampanje, da su glavni izvor problema Crne Gore njene manjine.

Dok se medjunarodna zajednica priprema za prvu donatorsku konferenciju u post-Miloševićevskoj Jugoslaviji 29. juna 2001. godine, postavljaju se pitanja o izazovima koji se nalaze pred "novom Srbijom", koji je najprikladniji redosljed za sprovodjenje reformi i koji je najbolji način za medjunarodne aktere da pruže pomoć.

Ono što nedostaje ovoj raspravi jeste ozbiljno ispitivanje crnogorske evidencije o reformi i pomoći u toku protekle tri godine. U izvještaju Svjetske banke koji je pripreman za konferenciju, Crna Gora se pominje jedino u poglavlju u "Upravi": "reforma javnog sektora u Srbiji nešto je manje odmakla nego što je to slučaj u Crnoj Gori. Iz ovih razloga, rasprava u ovom poglavlju ticala se gotovo isključivo izazova uprave u Srbiji". Hotovo da nema pominjanja Crne Gore ni u ključnoj diskusiji o "fiskalnoj politici i menadžmentu" izuzev napomene da "se centralna vlada ovdje definiše kao Savezna vlada SRJ i vlade Republike Srbije i Republike Crne Gore."

Postoje lekcije u crnogorskoj priči za Srbiju pred medjunarodnu donatorsku konferenciju. Izgleda da postoji značajna razlika izmedju Crne Gore 1998. godine i Srbije 2001. godine: danas u Beogradu mnogi uvidjaju da je pitanje slabosti naslijedjenih administrativnih struktura prioritetno pitanje. Neki od prvih koraka nove vlade Srbije, kao što je osnivanje Savjeta za državnu službu za pripremu strategije reforme uprave, idu u tom pravcu, kao i planovi da se osnuje Institut za javnu upravu.

Medjutim, ovakvo razumijevanje, kao što to jasno govori i iskustvo Crne Gore, nije dovoljno. I zaista, vlada u Podgorici takodje je osnovala medjuministarski Savjet za reformu pravosudja, javne uprave i lokalne samouprave 1998. godine. Crnogorski Institut za javnu urpavu osnovan je u januaru 2000. godine. Ni Savjet ni Institut nisu dobili sredstva da bi izvršili bilo kakav značajniji uticaj, jednako suočeni sa opštim nedostatkom interesovanja kod domaćih elita i medjunarodnih donatora.

Može se zamisliti da će se ovo iskustvo ponoviti u Srbiji i smanjiti inicijative koje obećavaju, kao što je osnivanje Fonda za izgradnju kapaciteta u martu 2001. godine sa ciljem da koordinira aktivnosti donatora u oblasti reforme uprave. U odsustvu ozbiljne posvjećenost srpske vlade i medjunarodnih donatora, "reformu uprave" u Srbiji lako bi mogla da zadesi sudbina reforme u Crnoj Gori. Pitanja uprave i dugoročne pomoći procesu izgradnje kapaciteta i instituticija mora istinski biti u priritetna u naporima medjunarodne pomoći Srbiji.

Osnovna promjena u upravi, one vrste kakva se sada zahtijeva, ne može biti primijenjena od strane ljudi sa strane na osnovu bezopasnog zanemarivanja lokalne političke klase ili preko njihove opozicije. Na samoj vladi Crne Gore je da pokaže da je ozbiljno posvećena reformi. Iskustvo tokom proteklih nekoliko godina pokazuje da programi strane tehničke pomoći koji su izolovani od domaćih napora dovode do ograničenih rezultata. U odsustvu pouzdanih domaćih strategije primjene, trebalo bi revidirati stalnu pomoć sa strane.

Ukoliko, s druge strane, crnogorska vlada razvije koherentnu i dugoročnu javnu viziju administrativne reforme, pri čemu bi cilj dostizanja manje, efikasne i odgovorne administracije bio rastavljen na manje konkretne ciljeve, ona bi zasluživala stalnu značajnu pomoć.

Tehnička pomoć naporima na sprovodjenju reformi trebalo bi da se koncentriše na jedan broj ključnih oblasti, umjesto da se širi, kao što je to sada slučaj. Reforma državne uprave, počev od revidiranja strukture centralne vlasti i rasvijanja koraka za napredovanje ka manjoj i profesionalnijoj službi za gradjanje predstavlja osnovni preduslov za više reformskih ciljeva. Iako dobro strukturirana uprava ne garantuje uspješnost reformi u situacijama gdje nema političke podrške, sadašnja nefunkcionalna uprava izgleda da garantuje samo neuspjeh. Institucije koje imaju relevantno iskustvo, kao što su OECD/ Sigma i Svjetska banka, trebalo bi da dobiju sredstva od donatora i da imaju istaknutu ulogu u tretiranju ovih problema. Institut za javnu upravu, pravosudje i lokalnu samoupravu, ukoliko bi se drugačije koncentrisao, mogao bi da ima značajnu ulogu u sprovodjenju ovakvih napora i započinjanju ozbiljnog rada na činjenicama i analizi.

Reforma uprave prihoda očigledno predstavlja prioritet. USAID i Evropska komisija već su angažovane na razvijanju pravnog okvira, ali se mora posvetiti velika pažnja primjeni novog zakonodavstva. Intenzivan program izgranje institucija, kao onaj za Organizaciju za carinsku i fiskalnu pomoć u Brosni, trebalo bi razmotriti kako za Crnu Goru, tako i za Srbiju, pod uslovom da same vlade takodje pokažu spremnost da ulažu u ovakve reforme.

Reforma crnogorskih policijskih snaga je treći neodložni prioritet, kako da bi se smanjio pritisak na republički budžet, tako i da bi se povećala uspješnost primjene zakona. Militarizovane policijske snage koje su razvijane da bi se odgovorilo na prijetnje iz Beograda moraju se preorjentisati u snage koje bi imale strukturu, opremu i obuku potrebnu za borbu protiv organizovanog kriminala - to je pitanje za koje su posebno direktno zainteresovani Evropska unija i države članice.

U ovim naporima, donatori moraju mnogo više da insistiraju na transparentnosti kod administracije u Crnoj Gori. Funkcionalne revizije različitih ministarstava i finansiranje revizije javne potrošnje i institucija prvi su koraci, koji moraju biti praćeni ozbiljnom tehničkom pomoći osnivanju revizorskih institucija, oslanjajući se na iskustva drugih zemalja u regionu. Objavljivanje nalaza revizije i bilansa budžeta poboljšalo bi transparentnost u pogledu načina formulisanja budžeta i njihove realizacije, što bi uticalo na način raspodjele sredstava i upravljanje programima budžeta.

Podrška gradjanskom društvu mora biti važan dio ovako velike reforme uprave i njene uloge. Reforma državne uprave na tankim je nogama ukoliko se razradjuje bez konsultacija sa onima koji raspolažu relevantnim informacijama i onima čija će saradnja biti neophodna za primjenu programa. Organizacije gradjanskog društva mogu da odigraju važnju ulogu tako što će pomoći da se poveća transparentnost političkog procesa, pri tom nudeći veći izbor izvora savjeta koji će stajati na raspolaganju vlastima i učestvujući u široj političkoj debati. Postoje institucije koje su uspješno odigrale takvu javnu i savjetodavnu ulogu u Crnoj Gori u toku proteklih godina: Centar za demokratiju i ljudska prava  (CEDEM), koji redovno objavljuje analize parlamentarnog života, inostranoj politici Crne Gore i kretanjima u medijima, privatizaciji i ljudskim pravima, kao i redovnom ispitivanju javnog mnenja; Institut za strateške studije i prognoze  (ISSP), koji u saradnji sa Centrom za studije evropske političke (CEPS) iz Brisela objavljuje najkorisnije ekonomske podatke o Crnoj Gori koji su trenutno na raspolaganju; Centar za tranziciju u Crnoj Gori, koji se bavi privatizacijom i korupcijom; i Centar za preduzetništvo koje je posvećen podsticanju privatnog preduzetništva.